Analizë ligjore e disa problematikave të identifikuara në paketën e propozuar ligjore “anti-shpifje”

Erida Skëndaj, Juriste

Propozimi për rregullimin e ri ligjor të medias!

Para disa ditësh në faqen zyrtare të Këshillit të Ministrave, është publikuar teksti i dy projektligjeve që përbëjnë paketën e propozuar anti-shpifje që pritet të jetë objekt shqyrtimi në Kuvendin e Shqipërisë. Duke patur në konsideratë ndjeshmërinë që ka paraqitur kjo paketë në komunitetin e medias si dhe reagimet e organizatave të medias, dëshiroj të ndaj disa vërejtje dhe konstatime paraprake lidhur me një prej projektligjeve të propozuara dhe më konkretisht për “Projektligjin për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr.97/2013 “Për mediat audiovizive në Republikën e Shqipërisë”, të ndryshuar. Opinioni nuk mund të konsiderohet shterues sa i takon çështjeve të analizuara, kjo për faktin se paketa ka vetëm disa ditë që është publikuar dhe së dyti kjo paketë ligjore nuk është shoqëruar me publikimin e relacioneve shoqëruese, të cilat nuk janë bërë transparente për publikun.

Që në krye të herës, para se të kaloj në analizën ligjore përkatëse dëshiroj të evidentoj se në Progres Raportin e Komisionit Evropian për Shqipërinë të vitit 2019 evidentohet si problematikë fakti që pronësia e medias audiovizive dhe transparenca e financimit të medias dhe reklamave publike mbeten një problem kyç për vendin tonë dhe KE rekomandon që ky legjislacion dhe kufizimet e tij duhet të jenë në përputhje me standartet ndërkombëtare. Ndërkohë për sa i takon medias online, Komisioni Evropian rekomandon që duhet të garantohet vetë-rregullimi i saj. Por kundrejt këtij rekomandimi për vetë-rregullim, paketa e re ligjore që është propozuar parashikon rregullim të medias, duke përfshirë këtu edhe median online apo edhe më gjerë, ofruesit e shërbimeve të publikimit elektronik.

Por si paraqitet disa çështe në projektligjin e propozuar për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr.97/2013 “Për mediat audiovizive në Republikën e Shqipërisë”? A garanton projektligji i propozuar standartet më të mira, në kushtet dhe kontekstin e vendit tonë ku institucionet e pavarura pavarësisht se de juro prezumohen se janë të pavarura, nuk ofrojnë në të vërtetë garancitë ligjore të pavarësisë së tyre në vështrimin e mënyrës se si bëhet zgjedhja e anëtarëve të tyre. Kjo analizë nuk ka si qëllim të vlerësojë dhe paragjykojë performancën e institucioneve të pavarura por është tërësisht një analizë ligjore që mbështetet në interpretimin dhe vlerësimin sistematik dhe harmonik të legjislacionit tonë.

Projektligji i propozuar vërehet se ka në përmbajtje të tij rreth 26 dispozita të cilat propozojnë ndryshime të konsiderueshme që prektin një përqindje të lartë të neneve të ligjit ekzistues për mediat audiovizive. Duke u nisur nga vetë ndryshimi për titullin e ligjit i cili propozohet të jetë “Për shërbimet e medias në Republikën e Shqipërisë” si dhe duke patur parasysh zgjerimin e objektit të ligjit si dhe përqindjen e dispozitave të prekura nga amendimet e propozuara, praktikisht vërehet se kemi të bëjmë me një ligj të ri i cili synon të rregullojë sektorin e medias audio, audiviziv dhe publikimet elektronike në vendin tonë.

Ndërkohë që propozohet që autoritetit të medias t’i i rriten kompetencat dhe përgjegjësitë në drejtim të mbikëqyrjes dhe sanksionimit të medias, nuk vërehen ndryshime në përbërjen e autoritetit dhe mënyrës së zgjedhjes së anëtarëve të tij. Ky është një moment shumë i rëndësishëm ligjor që kërkon një analizë për të vlerësuar nëse rregullimi i të gjithë sektorit të medias duhet ose jo të kalojë në përgjegjësinë e këtij autoriteti si dhe nëse sanksionimi i medias, përfshi këtu edhe ofruesit e shërbimeve të publikimit elektronik duhet të jetë apo jo përgjegjësi e Këshillit Etik të këtij autoriteti.

Referuar neneve 9 – 12 të ligjit ekzistues, të cilat nuk pësojnë asnjë ndryshim me projektligjin e propozuar, vërehet se ato rregullojnë statusin e Autoritetit të Mediave Audiovizive (AMA) i cili është autoriteti rregullator në fushën e shërbimeve të transmetimeve audio dhe audiovizive, ka statusin e personit juridik publik, të pavarur. AMA përbëhet nga 7 anëtarë. Përzgjedhja e 6 kandidaturave për anëtar të medias kalon me anë të komisionit parlamentar të medias, i cili mban parasysh ruajtjen e balancës, tre kandidatë të mbështetur nga shumica parlamentare, tre të mbështetur nga opozita. Pra po të shohim formulën e përzgjedhjes së kandidaturave dhe zgjedhjes së tyre në seancë plenare, ajo nuk garanton një formulë të depolitizuar për emërimin e anëtarëve të këtij institucioni. Në përfundim, zgjedhja e anëtarëve të AMAS nga Kuvendi bëhet me shumicë të thjeshtë të më shumë se gjysmës së anëtarëve të të gjithë Kuvendit të pranishëm (pra anëtarët e AMAs mund të zgjidhen edhe me 36 vota nëse janë të pranishëm minimumi i kërkuar i anëtarëve të Kuvendit, pra 71 deputetë nga 140 që ka Kuvendi). Ndërkohë që kryetari i AMAs, nga pikëpamja ligjore zgjidhet në seancë plenare me një shumicë më të lartë votash që quhet shumica absolute, por që kjo shumicë nuk është e cilësuar. Shumica absolute kërkon të paktën një minimum prej 71 votash të deputetëve në Kuvendin e Shqipërisë. Ndërkohë, zëvendëskryetari i AMA-s 1 zgjidhet në radhët e 6 anëtarëve të tij, mbi bazën e mbështetjes së propozimit të opozitës. Pra formula e propozimit dhe zgjedhjes së anëtarëve të AMAs çon në një ndarje 4 anëtarë të zgjedhur me mbështetje të mazhorancës parlamentare dhe 3 anëtarë të zgjedhur me mbështetje të opozitës parlamentare. Nëse do e shohim me paralelizëm me rekomandimet e OSBE/ODIHR-it për KQZ-në, kjo formulë ligjore e parashikuar në ligj për AMAn nuk garanton depolitizim të këtij institucioni, pavarësisht nga fakti që sipas ligjit ky institucion është i pavarur.

Një nga çështjet më të debatueshme në projektligj ka të bëjë me objektin e punës së Këshillit të Ankesave pranë AMAs, i cili do të mbikëqyr zbatimin e parashikimeve të këtij ligji, atyre të Kodit dhe rregulloreve të miratuara nga AMA, që kanë të bëjnë sidomos me respektimin e dinjitetit dhe të të drejtave të tjera themelore të njeriut. Praktikisht Këshilli i ankesave do të jetë organi kyç që do të sanksionojë të gjithë sektorin e medias në rastin e ankesave ndaj operatorëve të medias, informacioneve të pasakta (ose të rreme) dhe informacioneve që prekin dinjitetin dhe të drejtat dhe liritë e personit. Por si krijohet ky organ dhe a është ky një organ i pavarur, profesional dhe që garanton përfaqësim të drejtë të komunitetit të gazetarëve? Neni 20 i ligjit ekzistues nuk ka pësuar ndonjë ndryshim thelbësor në mënyrën se si krijohet Këshilli i Ankesave. Ndryshimi i vetëm konsiston në faktin se ky Këshill, nga 3 aëntarë (ku 2 prej anëtarëve janë specialistë në fushën e medias dhe një anëtar është kryetari) propozohet të rritet numri i anëtarëve specialistë në fushën e medias në 4 anëtarë. Pra me propozimin kemi një Këshill Ankesash nën ombrellën e AMA-s, i cili përbëhet nga 4 specialistë të fushës së medias dhe kryetari. Në ligjin ekzistues parashikohet se ky këshill caktohet nga AMA me shumicë të cilësuar dhe përbëhet nga kryetari dhe 2 anëtarë, specialistë të fushës së medias, të cilët emërohen për një periudhë 3-vjeçare, me të drejtë riemërimi jo më shumë se një herë. Ligji ekzistues dhe projektligji i propozuar nuk parashikojnë kriteret që duhet të permbushe anëtari i Këshillit, kush konsiderohet specialist i medias, kush i propozon kandidaturat për në këtë Këshill, etj. Pavarësisht nëse kjo detajohet në aktet nënligjore të AMAs, kam mendimin se mungesa e garancive të parashikuara në ligj krijon vakum ligjor dhe hapësira për subjektivizëm në përzgjedhjen e tyre. Për me tepër, vetë komuniteti i gazetarëve nuk asnjë atribut në drejtim të zgjedhjes së anëtarëve të këtij Këshilli.
Duke parë objektin e punës së këtij Këshilli por edhe mangësitë e evidentuara më sipër nga pikëpamja e krijimit të tij, kam mendimin se vetëm një autoritet gjyqësor i pavarur dhe i specializuar mund të shqyrtojë ankesat ndaj operatorëve të medias si dhe ankesat nëse ka shkelje të dinjitetit dhe të drejtave të njeriut. Pavarësisht nga fakti se në dispozitat e projektligjit është evidentuar se ato nuk mund të të interpretohen në mënyrë të tillë që të japin të drejtën për të censuruar apo kufizuar të drejtën për lirinë e fjalës ose lirinë e shprehjes si dhe ligji duhet të interpretohet në përputhje me parimet e Konventës Evropiane për Mbrojtjen e të Drejtave të Njeriut dhe Lirive Themelore, sikurse zbatohet në praktikat ligjore të Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut, kam mendimin se ky është një parim i njohur kushtetues i sanksionuar në nenin 17/1 të Kushtetutës. Përsëritja e këtij parimi në ndryshimet ligjore të propozuara nuk jep garanci praktike se ai do të zbatohet efektivsht. Nëse do të krijohej një mekanizëm ligjor për rregullimin e medias, që merr sanksione ndaj të gjithë sektorit të medias, nëse vlerësohet e drejtë ankesa e një personi që ankohet për informacione të pasakta të publikuara në media të cilat mund të shkelin dinjitetin apo të drejtat e tij, kam mendimin se anëtarët e këtij mekanizmi duhet të përmbushin kritere të forta ligjore, të meritës dhe integritetit moral, paanshmërisë dhe objektivitetit. Për të bërë një vlerësim të drejtë, profesional dhe objektiv të këtyre ankesave, kërkohet njohje shumë e mirë e gjithë legjislacionit tonë të brendshëm, e konventave ku ka aderuar republika e Shqipërisë, jurisprudencës së gjykatave vendase dhe e Gjykatës së Strasburgut për lirinë e shprehjes. Në kushtet dhe kontekstin e vendit tonë, vetëm një autoritet gjyqësor si pjesë e pushtetit të pavarur gjyqësor mund të japë garanci ligjore për të bërë vlerësimin e drejtë, profesional dhe objektiv të këtyre ankesave.

Në nenin 37/1 që është propozuar me anë të projektligjit, parashikohet se AMA do të mbajë, administrojë dhe publikojë një regjistër të ofruesve të shërbimit të medias, të licencuar, të autorizuar ose jo. Ndër të tjerash, ky regjistër duhet të përmbajë emrin e shërbimeve të medias, emrin e ofruesit të shërbimit të medias dhe informacionin për shërbimin e ofruar, numrin dhe datën e lëshimit të licencës, arsyet për ofrimin e shërbimeve nëse ofrohet pa asnjë detyrim për të marrë autorizim ose licencë, llojin e shërbimeve të medias, etj. Lidhur me këtë dispozitë vlerësoj se, dhënia e një informacioni kaq të detajuar në regjistër mund të krijojë premisa për paragjykim të ofruesve të shërbimit të medias nga publiku, veçanërisht në kushtet kur sot media po përballet me etiketime ofenduese dhe jo etike. Për më tepër, sikurse e dime misioni i medias është shumë i gjerë pavarësisht specialitetit që mund të kenë media apo portale të caktuara. Po në këtë nen, në fund të tij parashikohet se ofruesit e shërbimeve të medias, që nuk janë regjistruar në këtë regjistër ose që nuk i kanë përditësuar të dhënat në përputhje me rregullat e përcaktuara nga AMA, nuk do të përfitojnë lehtësira fiskale apo të ndonjë lloji tjetër.” Është e paqartë se çarë janë këto lehtësira sidomos terminologjia e përdorur “lehtësira të tjera”. Duket sikur vetë ligji parashikon një trajtim diskriminues vetëm për këtë fakt, regjistrimin e ofruesve të shërbimit të medias. Ndërkohë që ligji duhet të jetë i qartë dhe i plotë, parim ky i elaboruar në jurisprudencën e Gjykatës Kushtetuese. Lënia e dispozitave me formulime të përgjithshme dhe pa referencia të qarta ligjore krijon subjektivizëm dhe njëanshmeri si dhe cënon parimin e sigurisë juridike.

Në nenin 51/1 të projektligjit është parashikuar procedura për trajtimin dhe shqyrtimin e ankesave. Sipas këtij neni, operatori i shpërndarjes së publikimit elektronik (pra media) është e detyruar të shqyrtojë çdo ankesë të arsyetuar të paraqitur me shkrim nga çdo person për programet e publikuara prej tij, lidhur me zbatimin e kërkesave të nenit 33/1, të këtij ligji. Personi që pretendon shkeljen, duhet t’i kërkojë ofruesit të shërbimit të publikimit elektronik, duke paraqitur arsyet dhe faktet që mbështesin kërkesën, heqjen e përmbajtjes. Ofruesi i shërbimit të publikimit elektronik, brenda 72 orësh nga marrja e ankesës, duhet të shqyrtojë ankesën dhe të informojë ankuesin. Nëse OSHPE-ja refuzon ankesën, ose nuk kthen përgjigje brenda 72 orësh nga marrja e saj, personi ka të drejtë të ankohet pranë këshillit të ankesave. Këshilli i Ankesave, brenda 72 orësh nga depozitimi/paraqitja e ankesës, vendos mbi ankesën përkatëse ose nga paraqitja e pretendimeve të OSHPE-së. Këshilli i Ankesave, kur e çmon të nevojshme, ia kalon ankesën e paraqitur OSHPE-së për të paraqitur pretendimet e veta brenda 48 orësh. Pas shqyrtimit të ankesës dhe/ose pretendimeve të OSHPE-së, Këshilli i Ankesave, nëse çmon se ka shkelje, merr masat përkatëse, duke përfshirë sanksionet në përputhje me këtë ligj. Në çdo rast, këshilli i ankesave njofton me shkrim personin që ka paraqitur ankesën dhe OSHPE-në përkatëse mbi konkluzionet dhe masat. Referuar përmbajtjes së kësaj dispozite, vërehet se me projektligjin synohet që Këshillit të Ankesave ti jepen ligjërisht atributet e një organi quasi – gjyqësor, i cili do të rregullojë marrëdhëniet midis operatorëve të medias dhe personave që kanë ankesa ndaj këtyre operatorëve. Duke patur në konsideratë mangësitë e evidentuara më sipër për sa i takon krijimit të Këshillit, por edhe afatet tepër të shkurtëra kohore që i lihen në dispozicion palëve për të parashtruar objeksionet e tyre si edhe kohën e shkurtër që ka Këshilli për të vendosur për ankesat, vlerësoj se kjo nuk është zgjidhja e duhur për të mundësuar një proces të drejtë, objektiv dhe të paanshëm që respekton të drejtën e palëve për një proces të rregullt, brenda një afati të arsyeshëm. Për më tepër, kjo procedurë e cenon parimin e kontradiktorietetit dhe parimit të barazisë së mjeteve juridike midis ankuesit dhe operatorit të medias, pasi këtij të fundit mund ti kërkohen parashtrime vetëm kur çmohet e nevojshme nga Këshilli dhe jo në çdo rast. Pak a shumë, të njëjtat rezerva qëndrojnë edhe për procedurën e parashikuar në nenin 53/1, kur personit, dinjiteti dhe reputacioni i të cilit është prekur nga publikimi i fakteve dhe informacioneve jo të sakta prej operatorit të medias i jepet e drejta e përgjigjes operatori i medias dhe nëse nuk merr përgjigje, ankesa e tij zgjidhet nga Këshilli i Ankesave.

Në nenin 132/1 të projektligjit parashikohen masat për shkeljet e kryera nga operatorët e mediave. Vendimet e Këshillit të Ankesave bëhen të ekzekutueshme menjëherë, pavarësisht nëse është ushtruar e drejta e ankimit. Kjo mund të cenojë reputacionin e medias, në rast se kjo media rezulton të jetë fituese në shkallët e tjera të ankimit gjyqësor dhe rrjedhimisht mund të dëmtojë apo ndikojë negativisht në lirinë e shprehjes së sanksionuar në nenin 10 të Konventës Evropiane të të Drejtave të Njeriut. Në rastet kur jepet dënim administrativ me gjobë ndaj operatorëve të medias, vërehet se gjobat variojnë nga 100 000 deri 1 000 000 lekë të reja ose në masën fikse 800 000 lekë, kur nuk respekton vendimin e Këshillit të Ankesave ose të drejtën e përgjigjes. Ky është një nivel tepër i lartë gjobash në kontekstin shqiptar po ti krahasojmë këto gjoba me nivelin mesatar të pagave dhe standartin e varfër të jetesës në vendin tonë. Për më tepër, pavarësisht se këto gjoba vendosen ndaj operatorit, ekziston risku që me padi regresi ose me sanksione të tjera ekstra-ligjore, këto gjoba të mbahen nga pagat e gazetarëve, ndërkohë që këta të fundit përballen me një informalitet të lartë në tregun e punës, paguhen me paga të ulëta, në disa raste nuk u paguhen as sigurimet shoqërore dhe shëndetësore dhe punojnë në kushtet e një mbingarkese tepër të lartë. Në përfundim, këto gjoba e riviktimizojnë gazetarin pavarësisht se në vendin tonë ashtu sikurse në vende të tjera të Ballkanit linja editoriale nuk respektohet në të gjitha mediat dhe gazetarët janë të ndikuar nga kërkesat e pronarëve të medias.