Për projektligjin “Për regjistrimin e organizatave jofitimprurëse”
Në projektligjin e propozuar vërehet si një zhvillim pozitiv për legjislacionin fakti që synon të ulë barrën dhe koston e regjistrimit të organizatave jofitimprurëse, ndryshimeve në regjistrim apo ç’regjistrimit të tyre pranë Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë. Mgjth, ajo që bie fillimisht në sy nga relacioni shoqërues i projektligjit është fakti që nuk përmendet marrja si reference e asnjë modeli apo modeleve ligjesh të ngjashme të vendeve të Bashkimit Evropian në hartimin e tij.
Në projektligj përmenden rekomandimet e MONEYVAL i cili për shkak të specifikave dhe fushës që mbulon ka evidentuar disa çështje që kanë të bëjnë me parandalimin e financimit nga terrorizmi në sektorin e OJF-ve, por në vlerësimin tonë, këto rekomandime kryesisht i referohen politikave të vendit (pra jo detyrimisht kërkohen ndryshime të natyrës legjislative) dhe jo detyrimisht duhet të sjellin ndryshimin e një ligji të tërë dhe as nuk mund të përgjithësohen për çdo aspekt të regjistrimit të organizatave. Në të kundërt mund të krijojnë pengesa apo problematika dhe mund të krijojnë premisa për të cenimin e lirisë së organizimit kolektiv të parashikuar në nenin 46 të Kushtetutës.
E drejta dhe liria e organizimit është e garantuar në akte ndërkombëtare ku vendi ynë ka aderuar sikurse është neni 20 i Deklaratës Universale të të Drejtave të Njeriut, neni 22 i Konventës Ndërkombëtare për të Drejtat Civile dhe Politike dhe neni 11 i Konventës Evropiane të të Drejtave të Njeriut (KEDNJ). Të gjitha këto instrumenta ndërkombëtare e kanë konsideruar të drejtën e organizimit si një të drejtë njerëzore individuale, të cilën njerëzit që e gëzojnë këtë të drejtë i krijon mundësinë të bashkohen dhe kolektivisht të ndjekin, promovojnë dhe mbrojnë interesin e tyre të përbashkët. E drejta e organizimit përfshin të drejtën për të themeluar një organizatë, për t’ju bashkuar një organizate ekzistuese dhe hapësirën që kjo organizatë të ushtrojë funksionet e saj pa ndërhyrje të paligjshme nga shteti apo individë të tjerë. Shtetet kanë detyrimin të respektojnë, mbrojnë dhe lehtësojnë lirinë e organizimit, të mos ndërhyjnë, përfshi këtu vendosjen e kufizimeve në mënyrën e se si ushtrohet kjo e drejtë dhe se si performojnë organizatat.
Statusi ligjor i OJF-ve është gjithashtu objekt rregullimi i dy instrumentave jo të detyrueshëm por të rekomandueshëm të Këshillit të Evropës, përkatësisht Parimet themelore për statusin e organizatave jofitimprurëse në Evropë i vitit 2002 dhe Rekomandimi nr.14 i Komitetit të Ministrave i vitit 2007 për vendet anëtare për statusin ligjor të organizatave në Evropë. Të dy dokumentat përmbajnë një kuadër gjithëpërfshirës rregullator që duhet të shërbejë si standart minimum për të udhëhequr vendet anëtare të Këshillit të Evropës në hartimin e legjislacionit, politikave dhe praktikave ndaj OJF-ve.
Lidhur me lirinë e organizimit ka gjithashtu një jurisprudencë të gjerë në nivel ndërkombëtar, sikurse janë organet kuazi gjyqësore veçanërisht Komiteti i Kombeve të Bashkuara për të Drejtat e Njeriut dhe Gjykata Evropiane e të Drejtave të Njeriut (GJEDNJ). Kjo jurisprudencë, trajton disa çështje që kanë të bëjnë me lirinë sindikaliste por gjithashtu ka qartësuar shtrirjen dhe kufizimet në lirinë e organizimit të OJF-ve. Gjithashtu edhe Komisioni i Venecias ka shprehur opinione lidhur me lirinë e organizimit duke marrë në analizë legjislacionin përkatës të vendeve përkatëse sikurse është rasti i Azerbajxhanit dhe në opinionin përkatës të vitit 2014 janë gjetur disa shkelje të standarteve ndërkombëtare https://rm.coe.int/1680306ff8. Në këtë opinion, Komisioni i Venecias ka konstatuar se ndryshimet e propozuara ne legjislacionin e Azerbajxhanit kanë një efekt tkurrës në veprimtarinë e organizatave jofitimprurëse (chilling effect) dhe se diskrecioni i mbikqyrjes nga autoritetet publike është jo i kufizuar ose është përcaktuar në mënyrë jo të qartë. Komisioni i Venecias nënvizon se regjistrimi nuk duhet të jetë një kushtë thelbësor për ekzistencën e organizatës, pasi kjo do tu lejonte autoriteteve vendase të ushtronin kontroll mbi thelbin dhe ushtrimin e të drejtës dhe lirisë së organizimit.
Sa më sipër, në aspektin parimor të përgjithshëm do të sugjeronim që në relacionin shoqërues të projektligjit të vendoset një seksion i veçantë ku të analizohet pajtueshmëria e dispozitave të tij me Konventat ndërkombëtare, Rekomandimet e Këshillit të Evropës, udhëzuesin e përbashkët të Komisionit të Venecias dhe OSBE/ODIHR (të vitit 2019) por në mënyrë të veçantë me jurisprudencën e GJEDNJ-së, e cila ka gjetur në jo pak raste probleme strukturore në legjislacionin e vendeve anëtare të KE sa i takon pajtueshmërisë së tyre me Konventën Evropiane.
Në pikën VIII të relacionit shoqërues të projektligjit përmenden personat dhe institucionet që kanë kontribuar në hartimin e projektaktit. Por me shqetësim vërehet se në këtë grup personash (fizikë/juridikë) nuk përmenden organizatat e shoqërisë civile. Ministria e Drejtësisë duhet ti kishte kushtuar një vëmendje shumë të veçantë përfshirjes së OJF që në fazat e para të hartimit të kësaj nisme. Sipas Rekomandimit të vitit 2007 (nr.14) të Komitetit të Ministrave mbi statusin ligjor të organizatave jofitimprurëse në Evropë, OJF-të duhet të konsulohen gjatë hartimit të legjislacionit parësor dhe dytësor që ndikon në statusin, financimin e tyre apo në sferën e veprimtarisë. Sigurimi i efikasitetit në procesin e konsultimit kërkon që ky process të jetë përfshirës dhe të mundësojë pjesëmarrjen e grupeve të interesit që përfaqësojnë pikëpamje të ndryshme apo opozitare në ligjbërje.
Propozime parimore për dispozitat e projektligjit
Në nenin 5, pika 2 të projektligjit i jepet si kompetencë Ministrit të Drejtësisë të miratojë me udhër formularët e kërkesave për regjistrim, për çdo regjistrim që kryhet në regjistër, si dhe listën e dokumenteve shoqëruese për çdo regjistrim, sipas kërkesave të legjislacionit në fuqi. Në vlerësimon tonë, sa kohë këto formularë do të përdoren dhe vlerësohen nga gjykata, e cila në veprimtarinë e saj nuk është e limituar për të marrë në shqyrtim dokumentacionin sipas formateve të caktuara, së pari, do të sugjeronim që përdorimi i këtyre formularëve të mos jetë i detyrueshëm (por mjafton që kërkesa të mbajë elementët e kërkuar nga ligji nga pikëpamja përmbajtësore). Ky sugjerim vjen në linjë edhe me opinionin e Komisionit të Venecias të trajtuar në paragrafët e mëposhtëm të kësaj oponence. Së dyti do sugjeronim që këto formularë të hartoheshin në konsultim me Këshillin e Lartë Gjyqësor si organi i lartë përfaqësues i pushtetut gjyqësor dhe qeverisjes së tij.
Në nenin 6, pika 4 e projektligjit parashikohet se çdo palë e tretë mund t’i kundrejtojë organizatës jofitimprurëse të dhënat e regjistruara e të publikuara, edhe nëse këto të dhëna janë të pasakta, përveç rastit kur organizata provon se i treti kishte dijeni për pasaktësinë e të dhënave të publikuara ose për të dhëna të tjera të papublikuara. Në vlerësimin tonë barra e provës lidhur me dijeninë ose jo të saj i takon palës që ka një pretendim dhe jo OJF. Ky është një detyrim joproprcional që bie ndesh me parimin e barrës së provës të sanksionuar në Kodin tonë të Procedurës Civile.
Në nenin 7, pika 1 të projektligjit parashikohet se, organizatat jofitimprurëse që detyrohen të regjistrohen sipas këtij ligji janë shoqatat, fondacionet dhe qendrat si dhe çdo subjekt tjetër, i cili me ligj të veçantë detyrohet të regjistrohet pranë Regjistrit të Organizatave Jofitimprurëse. Në nenin 16 të ligjit parashikohet se, organizatat jofitimprurëse fitojnë personalitet juridik ditën që vendimi i gjykatës për regjistrimin e saj ka marrë formë të prerë. Me fitimin e personalitetit juridik organizatat jofitimprurëse regjistrohen në regjistrin elektronik të organizatave jofitimprurëse. Në nenin 17 të projektligjit parashikohen regjistrime të tjera të detyrueshme të organizatave, ndërsa në nenin 27 parashikohet ndihmesa që i jep organizatës sekretaria e regjistrit elektronik. Referuar standarteve të vendosura në opinionet e Komisionit të Venecias por edhe lirisë së organizimit të sanksionuar në nenin 46 të Kushtetutës, organizatat jofitimprurëse (në të gjitha format e tyre) nuk mund të detyrohen të regjistrohen për efekt të ekzistencës apo ushtrimit të veprimtarisë së tyre. Në paragrafin nr.78 të udhëzuesit të përbashkët të K.Venecias dhe OSBE/ODIHR thuhet se personaliteti ligjor nuk duhet të jetë parakusht për themelimin e një organizate dhe vendimi për të kërkuar ose jo këtë personalitet është në diskrecion të vetë organizatës. Gjithashtu, referuar paragrafit 52 të Opinionit të Komisionit të Venecias, pajtueshmëria e kërkesës së regjistrimit me kërkesat ligjore nuk duhet të jetë shumë strikte, pasi kjo i jep një diskrecion të gjërë autoriteteve për të refuzuar regjistrimin. Në aspektin e rregullit të përgjithshëm, ligji nuk duhet të mohojë/refuzojë regjistrimin bazuar në ometime teknike (mungesa e një dokumenti, mungesa e një firme, etj). Diskrecioni për të refuzuar regjistrimin duhet të jetë shumë i rezervuar dhe vetëm për inkonsistenca apo papajtueshmëri tepër të rënda dhe nuk duhet të aplikohet për çështje minore (for instance formal). Ky standart duhet të mbahet në konsideratë me qëllim që ligji të dallojë kërkesat thelbësore me natyrë serioze nga kërkesat e tjera me natyrë formale dhe jo të domosdoshme (sugjerojmë të rishikohet neni 32 i projektligjit dhe gjithashtu afati tepër i ngushtë dhe jo i arsyeshëm i ankimit që i është lënë OJFve). I njëjti konstatim vlen edhe për nenin 28 të projektligjit ku parashikohet pezullimi i shqyrtimit të kërkesës, i cili ka një natyrë ngushtësisht formal dhe mund të çojë në pengesa në drejtim të lirisë së organizimit të gjykatave. Për më tepër, diskrecioni i pezullimit nuk mund ti atribuohet kancelarit si një nëpunës gjyqësor por duhet të jetë atribut ekskluziv i gjykatës, referuar këtu edhe parashikimeve në Kodin tonë të Procedurës Civile.
Në nenin 8/1 të projektligjit janë parashikuar disa kufizime specifike lidhur me emërtimin e organizatave që vijnë në kundërshtim me moralin publik apo me dispozia urdhëruese të ligjit. Kufizimet e vendosur në fakt nuk duhet të tejkalojnë ato të parashikuara në nenin 11/2 të Konventës Evropiane të të Drejtave të Njeriut, që janë të nevojshme në një shoqëri demokratike, në interes të sigurisë kombëtare ose sigurisë publike, për mbrojtjen e rendit dhe parandalimin e krimit, për ruajtjen e shëndetit ose të moralit, ose për mbrojtjen e të drejtave dhe të lirive të të tjerëve. Ligji nuk mund të vendosë kufizime në dispozita urdhëruese që bien ndesh me paragrafin 2 të nenit 11 të KEDNJ-së. Në pikën 3 të po kësaj dispozite parashikohet se, Ministri i Drejtësisë, me udhëzim miraton rregullat për emrat dhe emërtimet e organizatave jofitimprurëse, por në vlerësimin tonë ky akt nënligjor duhet të jetë në diskrecion të Këshillit të Ministrave dhe në çdo rast, gjykata duhet të ketë pavarësinë për të vlerësuar nëse emërtimi është në përputhje me ndalimet e nenit 11/2 të Konventës.
Lidhur me nenin 11, pika 3, gërma ç, parashikohet se për degët e organizatave jofitimprurëse të huaja, përveç përmbushjes së kërkesave të tjera të legjislacionit në fuqi, për efekt regjistrimi duhet të paraqitet edhe bilanci i organizatës jofitimprurëse të huaj për vitin e fundit financiar, mbajtur sipas standardeve të kërkuara në shtetin e huaj. Dorëzimi i bilancit për efekt të regjistrimit është i diskutueshëm. Nëse qëllimi i kësaj dispozite është të kontrollojë burimet financiare të organizatës, asaj mund ti kërkohet lista e donatorëve dhe burimeve të tjera nga e cila financohet. Gjithashtu, në regjistrimin e degëve të organizatave ndërkombëtare duhet të mbahet parasysh opinioni i Komisionit të Venecias për Azerbajxhanin, i cili cilëson se kërkesa për krijimin e degëve të këtyre organizatave dhe regjistrimi i tyre duhet të ri-vlerësohet. Dispozitat blanket (të bardha ose të paqarta) në legjislacion lidhur me këto rregullime duhet të eleminohen.
Në pikën 13, pika 1, gërma “g”, kërkohet si e dhënë e detyrueshme në rastin e fondacionit, përbërja dhe vlera pasurore e fondit themelues. Marrja e këtij informacioni nuk i shërben qëllimit për të cilin është vendosur dhe përbën një barrë proporcionale në drejtim të regjistrimit dhe që mund të vendosë nën kontroll jo të përshtatshëm fondacionet. E rëndësishme është që të përmendet burimi i financimit për efekt të kontrollit të aktivitetit nga terrorizmi.
Në nenin 17, pika 3 të projektligjit parashikohet se, organizatat jofitimprurëse duhet të regjistrojnë dhe të depozitojnë ndër të tjerash, pasqyrat financiare vjetore, të mbajtura sipas kërkesave ligjore, në rastet kur mbajtja e këtyre dokumenteve është e detyrueshme, emërimin dhe shkarkimin e ekspertit kontabël të autorizuar, në rastet kur emërimi është i detyrueshëm, numrin e licencës profesionale, si dhe të dhënat e tyre të identifikimit, etj. Dëshirojmë të sjellim në vëmendje opinionin e Komisionit të Venecias për Azerbajxhanin, paragrafi 94 ku ndër të tjerash thuhet se dispozitat që lejojnë ndërhyrjet e paarsyeshme në autonominë e brendshme të OJQ-ve, d.m.th. detyrimet e raportimit dhe mbikëqyrja shtetërore mbi organizimin dhe funksionimin e brendshëm të OJQ-ve, duhet të hiqen.
Në nenin 20, pika 2, gërmat “b” dhe “c” vërehen dy dispozita blanket (të bardha) të cilat nuk gjejnë detajim për sa i takon ç’regjistrimit të OJF-ve. Pra bëhet fjalë për çregjistrimin jovullnetar, ndaj legjislatori duhet të tregojë kujdesin maksimal që ç’regjistrimi me vendim gjyqësor të parashikohet në mënyrë eksplicite në ligj, në cilat kushte dhe rrethana ndodh dhe këto parashikime nuk duhet të bien ndesh me nenin 11/2 të KEDNJ-së. Së dyti, legjislatori duhet të përmende me referencë të saktë ligjore, ligjet e posaçme (numrin dhe datën e tyre) që parashikojnë ç’regjistrimin e organizatave. Kjo jo vetëm në këndvështrimin e të drejtës dhe lirisë së organizimit si një e drejtë themelore por gjithashtu edhe në këndvështrimin e parimit të sigurisë juridike dhe qartësisë që duhet të kenë dispozitat ligjore. Theksojmë që ky çregjistrim ka pasoja të rënda në drejtim të lirisë së organizimit pasi sjell humbjen e personalitetit juridik të subjekteve.
Vlerësojmë si tepër problematik nenin 37 të projektligjit dhe 41 të projektligjit. Neni 37 parashikon se çdo e dhënë e regjistruar në regjistër nga Gjykata e Rrethit Gjyqësor Tiranë publikohet në Buletinin e Njoftimeve Zyrtare të Regjistrimit, që mbahet Sekretaria e Regjistrit në format elektronik dhe botohet në faqen e zyrtare të internetit të Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë. Referuar udhëzuesit të përbashkët të Komisionit të Venecias dhe OSBE/ODIHR-it për lirinë e organizimit[1], kufizime në drejtim të publikimit të të dhënave duhet të vendosen ndaj atyre organizatave që marrin fonde publike ose që me miratim paraprak shprehin dakordësinë për të bërë publik të dhënat e parashikuara në këtë dispozitë. Aq më pak në vende si Shqipëria ku kritikat ndaj organizatave me natyrë monitoruese apo investigative përqëndrohen tek fakti se kush është donator dhe se cilat janë fondet, publikimi i këtij informacioni mund të vendosë në mënyrë të padrejtë organizatat në shënjestër të kritikave që mund të vijnë si nga autoritetet publike por gjithashtu edhe nga faktorë të tjerë politikë dhe destruktivë. Kjo mund të krijonte premisa për tkurrjen e veprimtarisë së tyre (chilling effect). Nëse do të lexojmë paragrafin 226 të udhëzuesit, aty thuhet se vetëm për ato organizata që marrin dhe përdorin fonde publike për të përmbushur qëllimin dhe objektivat e tyre, legjislacioni mund të vendosë parashikime që i mundësojnë taksa paguesve të kenë akses në informacionin lidhur me statutin, programet dhe raportet financiare të organizatës. Publikimi i këtij dokumentacioni, mund të konsiderohet i nevojshëm për të siguruar një shoqëri të hapur që parandalon korrupsionin. Mgjth, këto kërkesa raportimi nuk duhet të krijojnë një barrë të padrejtë dhe me kosto për organizatat dhe duhet të jenë proporcionale me shumën e fondit që është marrë (pra referuar gjithmonë fondeve publike). Rregulla të ndryshme mund të aplikohen për organizata të veçanta, si psh partitë politike (pra presupozohet që ka organizata që veprimtarinë e tyre e kanë tepeër sensitive për shkak të misionit të tyre). Sikurse dihet e drejta për të marrë dhe për të dhënë informacion është e lidhur me autoritetet publike dhe shtrirja e këtij detyrimi në sektorin privat mund të cenojë lirinë e organizimit dhe të dhënat me natyrë personale dhe sensitive të OJF-ve, veçanërisht atyre që kanë një qasje kritike dhe monitoruese ndaj pushtetit shtetëror.
Problematik është edhe neni 48 i projektligjit ku parashikohet përgjegjësia administrative e OJF-ve dhe personave të autorizuar për të bërë regjistrimin, lidhur me vërtetësinë e fakteve, të dhënave të njoftuara, dokumenteve shoqëruese, dhe deklarimi në regjistrim elektronik i të dhënave të pavërteta dënohet me gjobë 15000 Lek nëse nuk ëprbën vepër penale. Në paragrafin 234 të udhëzuesit të përmendur më sipër, parashikohet se në rast mosrespektimi të kërkesave për raportim, legjislacioni, politika dhe praktika e shtetit duhet t’i ofrojë OJF-ve një kohë të arsyeshme për të korrigjuar çdo mbikëqyrje ose gabim. Sanksionet duhet të zbatohen vetëm në rastet kur OJF-të kanë kryer shkelje serioze dhe duhet të jenë gjithnjë proporcionale. Dispozita e propozuar në projektligj përveçse nuk parashikon mundësinë e korrigjimit, parashikon dënim administrativ fiks dhe nuk specifikon rastet konkrete (duke u ndalur tek shkeljet e rënda) kur mund të vendoset ky dënim. Në paragrafin 238 të udhëzuesit kërkohet që sanksionet, nëse lejojnë rrethanat, duhet të paraprihen nga një paralajmërim me informacion se si mund të korrigjohet një shkelje. Në këtë rast, shoqatës duhet t’i jepet kohë e mjaftueshme për të korrigjuar shkeljen ose mosveprimin. Në çdo rast, kemi mendimin se diskrecioni për të vendosur gjobën administrative duhet ti takojë gjykatës (e vendosur në lëvizje nga Kancelari) dhe organizata duhet të ketë mundësinë e ankimit në një instancë më të lartë gjyqësore.
Lidhur me nenin 49 të projektligjit që parashikon regjimin tranzitor, se pari, dispozitat tranzitore për organizatat e regjistruara nuk duhet të cenojnë parimin e sigurisë juridike. Kërkesat thelbësore të nenit 11 tashmë janë të adresuara në vendimmarrjen e Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë për regjistrimin e organizatave sipas ligjit në fuqi dhe mjafton që ato të depozitohen në regjistërin elektronik. Së dyti, në këtë dispozitë nuk parashikohet as organi kompetent për nxjerrjen e akteve nënligjore dhe as afati brenda të cilit duhet të nxirren ato.
[1] https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)046-e
