Me shkresën e dt. 5 Shkurt 2020, një grup organizatash të shoqërisë civile J’u drejtuan Kryetarit të Kuvendit duke përcjellë reagimet e tyre paraprake lidhur me aktin normativ me fuqinë e ligjit, nr.1, dt.31.01.2020 “Për masat parandaluese në kuadër të forcimit të luftës kundër terrorizmit, krimit të organizuar, krimeve të rënda dhe konsolidimit të rendit e sigurisë publike” (të Këshillit të Ministrave). Në shkresën drejtuar Kuvendit, kërkuam që brenda një afati të arsyeshëm, të zhvillohej një seance e posaçme dëgjimore me përfaqësues të organizatave vendase të shoqërisë civile, pasi i gjithë procesi për hartimin e këtij akti ishte zhvilluar nga Këshilli i Ministrave në mungesë të transparencës dhe konsultimit publik. Kjo seancë dëgjimore nuk u zhvillua. Shqyrtimi i këtij akti normativ nga dy Komisionet Parlamentare (Komisioni i Ligjeve dhe Komisioni për Çështjet e Sigurisë) u realizua gjithashtu në mungesë të konsultimit publik.

Organizatat e shoqërisë civile, në parim mbështesin çdo nismë që synon të luftojë terrorizmin, krimin e organizuar, krimet e rënda dhe të konsolidojë sigurinë publike në vendin tonë. Mbështetja jonë lidhur luftën ndaj këtyre fenomeneve është pasqyruar edhe me kontributin pro-aktiv që është dhënë në kuadër të reformimit të sistemit të drejtësisë. Reforma në drejtësi u shoqërua me konsultime gjithëpërfshirëse, me aktorë vendas dhe ndërkombëtarë, përfshi këtu edhe organizatat e shoqërisë civile.

Nga ana tjetër, organizatat e shoqërisë civile kërkojnë respektimin e parimeve të shtetit të së drejtës si dhe të drejtat dhe liritë themelore të njeriut, në çdo nismë ligjore që propozohet për tu miratuar nga Kuvendi.

Me shqetësim vërejmë se, akti normativ nr.1, dt.31.01.2020, cenon parime të rëndësishme kushtetuese si parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, parimin e pavarësisë së prokurorisë, si dhe të drejtat dhe liritë themelore të njeriut. Konkretisht:

1. Akti normativ nuk mund të rregullojë fusha që janë në kompetencën ekskluzive të Kuvendit dhe kërkojnë miratim me shumicë të cilësuar

Gjykata Kushtetuese, në jurisprudencën e saj, duke iu referuar nenit 7 të Kushtetutës që parashikon parimin e ndarjes së pushteteve, ka theksuar se ky parim, në demokraci, si formë e qeverisjes, synon kryesisht të mënjanojë rrezikun e përqendrimit të pushtetit në duart e një organi apo të personave të caktuar, gjë që praktikisht mbart me vete rrezikun e shpërdorimit të tij. Në thelb, në bazë të këtij parimi, tri pushtetet qendrore (legjislativi, ekzekutivi dhe gjyqësori) duhet të ushtrohen jo vetëm në mënyrë të pavarur, por edhe në mënyrë të balancuar. Kjo gjë arrihet nëpërmjet zgjidhjeve kushtetuese që garantojnë kontroll të ndërsjellë dhe ekuilibër të mjaftueshëm midis pushteteve, pa cenuar dhe pa ndërhyrë në kompetencat e njëri-tjetrit[1]. Qëllimi i një koncepti të tillë kushtetues siguron që të parandalojë çdo degë të qeverisjes për të ushtruar një pushtet të pakufizuar.

Midis tri degëve të qeverisjes, Kuvendi, si organi më i lartë përfaqësues është padyshim organi qendror dhe më i rëndësishëm i pushtetit shtetëror. Në veprimtarinë që lidhet me funksionin e tij ligjvënës (miratimi i ligjeve dhe plotësimi i kuadrit kushtetues dhe ligjor të nevojshëm për funksionimin demokratik të shtetit dhe jetës shoqërore); me funksionin e tij zgjedhës (zgjedhja e disa prej funksionarëve më të lartë të shtetit) si dhe me funksionin e formimit të vullnetit politik (përplasja e vullneteve politike të forcave të ndryshme parlamentare), Kuvendi duhet të udhëhiqet nga parimet kryesore të shtetit të së drejtës, një nga të cilat është edhe domosdoshmëria e nxjerrjes së akteve juridike sipas procedurave kushtetuese e ligjore. Respektimi i këtyre procedurave është një parakusht për legjitimitetin e këtyre akteve[2].

Ne vërejmë se në përmbajtje të këtij akti normativ ka dispozita që sanksionojnë marrëdhëniet me prokurorinë dhe gjykatat, parashikohen procedura të veçanta dhe vendosen afate për organet e drejtësisë (nenet 10, 12, 18, 19, 22, 23, etj), të cilat janë të sanksionuara në legjislacionin në fuqi që është i miratuar me shumicë të cilësuar. Në mënyrë të veçantë, me aktin normativ zgjerohet në kundërshtim me dispozitat kushtetuese, kompetenca lëndore e Prokurorisë dhe Gjykatës së Posaçme kundër Korrupsionit dhe Krimit të Organizuar.

Respektimi i hierarkisë së akteve normative është një detyrim që rrjedh nga parimi i shtetit të së drejtës dhe i koherencës në sistemin ligjor[3]. Piramida e akteve normative, e sanksionuar në nenin 116 të Kushtetutës, përcakton marrëdhëniet midis normave juridike, të cilat bazohen në raportin e mbi/nënvendosjes së tyre. Kjo piramidë aktesh normative ka në majë të saj Kushtetutën, e cila shërben si burim për aktet e tjera juridike[4].

Me aktin normativ, Prokurorisë dhe Gjykatës së Posaçme i jepet atributi, përkatësisht për të kërkuar dhe vendosur lidhur me masat parandaluese me karakter personal, pasuror dhe ekonomik. Këto masa jepen jo vetëm ndaj subjekteve të dënuar apo nën hetim për krim të organizuar, por edhe ndaj atyre për krime të rënda[5]. Këto kompetenca, të parashikuara në një akt normativ me fuqinë e ligjit, tejkalojnë ato të parashikuara në nenin 148/dh dhe 136, pika 2 të Kushtetutës[6]. Zgjerimi i kompetencës lëndore të Prokurorisë dhe Gjykatës së Posaçme kundër Korrupsionit nuk mund të bëhet as me akt normativ me fuqinë e ligjit, por gjithashtu as me ligj me shumicë të cilësuar, por kjo do të kërkonte ndryshime në Kushtetutën e vendit tonë.

Dispozitat e aktit normativ që rregullojnë afatet dhe procedurat që duhet të ndjekë prokuroria dhe gjykata, bazuar në kërkesën e Operacionit Forca e Ligjit, në vlerësimin tonë bien nën parashikimin e nenit 81, pika 2, gërmat “a” dhe “d” të Kushtetutës që kërkon miratimin e projektligjit me shumicë të cilësuar (me 3/5-at). Bazuar në jurisprudencën e Gjykatës Kushtetuese, rregullime të tilla nuk mund të jenë në fushën e rregullimit që përfshin një akt normativ me fuqinë e ligjit, i miratuar nga Këshilli i Ministrave. Gjykata Kushtetuese ka vlerësuar në jurisprudencën e saj se nga rregulli i përgjithshëm i vendimmarrjes me shumicë të thjeshtë nga Kuvendi bëjnë përjashtim tërësia e ligjeve, në lidhje me të cilat normat kushtetuese, shprehimisht, parashikojnë një shumicë të cilësuar për miratimin e tyre. Konkretisht, hartuesit e Kushtetutës, këtë tërësi ligjesh e kanë renditur në trajtën e një liste shteruese, në nenin 81, pika 2, që përfshin në gërmën “a” ligjet për organizimin dhe funksionimin e institucioneve kushtetuese dhe nën gërmën “d”, Kodet[7]. Gjykata kushtetuese ka vlerësuar se procedura parlamentare për shqyrtimin dhe miratimin e ligjeve të cilësuara, ndjek rrjedhën e procedurës normale ligjvënëse, të përcaktuar në Rregulloren e Kuvendit, e cila përfshin propozimin e ligjeve, shpërndarjen e projektligjeve, raportin e komisionit përgjegjës dhe mendimet e komisioneve të tjera, propozimin e amendamenteve, tërheqjen e nismës, shqyrtimin e projektligjit në seancë plenare, përfshi diskutimin në parim për projektligjin dhe shqyrtimin nen për nen të tij, radhën e votimit të amendamenteve dhe votimin në tërësi të projektligjit (pjesa II, kreu I dhe II, nenet 68 -77). Gjykata Kushtetuese është shprehur në mënyrë të vazhdueshme se ligjet e zakonshme nuk mund të trajtojnë çështje që janë parashikuar të trajtohen nga kodet apo ligjet organike. Nëse kushtetutëbërësi do të kishte dëshiruar një trajtim të njëjtë të tyre, neni 81, pika 2, I Kushtetutës nuk do të ekzistonte. Përkundrazi, hartuesit e Kushtetutës, pavarësisht se në formë, neni 81, pika 2, shkronja “a”, i Kushtetutës, është normë me natyrë procedurale, e përfshinë parashikimin kushtetues në fjalë, pasi në thelb ajo mbetet një dispozitë që synon mbrojtjen e institucioneve të parashikuara nga Kushtetuta, për shkak të rëndësisë së fushave që rregullojnë ligjet e cilësuara, me qëllim për t’i bërë ato sa më të qëndrueshme, për të kërkuar një konsensus më të gjerë nga forcat politike të përfaqësuara në Kuvend dhe për të shmangur mundësinë që forca politike që ka shumicën, të mund të cenojë parime themelore për funksionimin e një shoqërie demokratike[8]. Për më tepër, respektimi i kriterit kushtetues “shumicë e cilësuar” është edhe në funksion të parimit të sigurisë juridike, parim që ka si kërkesë të domosdoshme faktin që ligjet në tërësi duhet të garantojnë qartësi, parashikueshmëri dhe kuptueshmëri për individin[9].

Qartazi në jurisprudencën e saj, kur ka marrë në shqyrtim akte normative me fuqinë e ligjit që janë miratuar nga Kuvendi por rregullojnë çështje që bien nën rregullimin e ligjeve me shumicë të cilësuar, Gjykata Kushtetuese është shprehur, “transferimi i kompetencës legjislative Këshillit të Ministrave, që, përjashtimisht, të marrë masa të përkohshme në rast nevoje dhe urgjence, i nënshtrohet para së gjithash, kufizimeve kushtetuese, të cilat konsistojnë në kritere procedurale dhe po ashtu lëndore, të përcaktueshme nga natyra e marrëdhënies konkrete që kërkon rregullim. Në këtë kuptim, Kuvendi nuk mund të delegojë pushtetin e tij ligjbërës, por ka detyrimin kushtetues të përmbushë kërkesat procedurale dhe lëndore për miratimin e ligjeve të cilësuara sipas nenit 81/2 dhe 83 të Kushtetutës, në raport me nenet 1, 2, 4, 7 dhe 116 të Kushtetutës, aq më pak Këshilli i Ministrave mund të ndërhyjë në akte normative më fuqinë e ligjit në ato fusha, rregullimi i të cilave, expressis verbis, përbën kompetencë ekskluzive të Kuvendit[10]”.

2. Akti normativ e cenon pavarësinë e prokurorisë

Në nenin 148, pika 2 të Kushtetutës parashikohet pavarësia e organit të prokurorisë. Sipas kësaj dispozite, “Prokuroria është organ i pavarur që garanton mbarëvajtjen, kontrollin e veprimeve të saj dhe respekton pavarësinë e brendshme të prokurorëve për hetimin dhe ndjekjen penale, sipas ligjit”. Në pikën 3 të po kësaj dispozite parashikohet se “Prokuroria është organizuar dhe funksionon pranë sistemit gjyqësor”.

Edhe pse koordimini dhe bashkëpunimi midis institucioneve është i nevojshëm, në vlerësimin tonë, përbën shkelje të pavarësisë së prokurorisë, neni 8 i aktit normativ që cakton Prokurorin e Përgjithshëm dhe Drejtuesin e Prokurorisë së Posaçme si pjesë e Komitetit Kombëtar për Parandalimin dhe Luftën kundër Krimit të Organizuar. E themi këtë së pari, për faktin se kjo është një strukturë e organizuar që kryesohet nga Ministri i Brendshëm (pjesë e ekzekutivit). Gjithashtu, kjo strukturë ka në përbërje funksionarë të ekzekutivit si psh Ministri i Drejtësisë, Ministri i Financave dhe Ekonomisë që emërohen dhe shkarkohen direkt nga Kryeministri si dhe ka në përbërje gjithashtu Drejtorin e përgjithshëm të Policisë së Shtetit. Neni 8 i aktit normativ e cenon nenin 149/ç të Kushtetutës, ku parashikohen rastet e papajtueshmërisë me detyrën e prokurorëve (përfshi Prokurorin e Përgjithshëm dhe Drejtuesin e Prokurorisë). Kjo detyrë nuk pajtohet me asnjë veprimtari tjetër shtetërore ose politike, si dhe me veprimtari profesionale që ushtrohet kundrejt pagesës, me përjashtim të aktivitetit mësimdhënës, akademik ose shkencor. Anëtarësia e Prokurorit të Përgjithshëm dhe Drejtuesit të Prokurorisë së Posaçme në këtë Komitet Koordinues, krijon premisa për ndikim të papërshtatshëm nga ekzekutivi në ushtrimin e profesionit të pavarur të tyre apo edhe premisa për presion të fshehtë. Kjo është tepër e dëmshme po të kemi në konsideratë që Prokuroria e Posaçme ka në kompetencë lëndorë hetimin dhe ndjekjen penale të zyrtarëve të nivelit të lartë, përfshi këtu edhe përfaqësuesit e ekzekutivit në këtë Komitet Koordinues.

Çdo rregullim i ri ligjor është vlerësuar nga Gjykata Kushtetuese se nuk është i mjaftueshëm nëse nuk garanton shmangien e ndikimeve që mund të ushtrojë pushteti ekzekutiv në çështje që lidhen me dhënien e drejtësisë nga gjykata.. […] Përcaktimi i kompetencave përtej standardeve kushtetuese do të krijonte raporte të pabalancuara ndërmjet funksioneve e, për rrjedhojë, edhe ndërmjet pushteteve ku bën pjesë secili prej tyre[11]”.

Prokurori i Përgjithshëm dhe Drejtuesi i Prokurorisë së Posaçme janë organe Kushtetuese të Pavarura. Prokurori i Përgjithshëm raporton në Kuvend ndërkohë që drejtuesi i prokurorisë së posaçme raporton në Këshillin e Lartë të Prokurorisë. Në këtë kontekst, edhe pika 4 e nenit 8, të aktit normativ, ngre dyshime serioze për cenim të kushtetutës, pasi ngarkon Komitetin të raportojë të paktën një herë në tre muaj dhe ti paraqesë raport periodik Këshillit të Ministrave.

Në nenin 6, pika 4 të aktit normativ parashikohet se “Operacioni Forca e Ligjit” (OFL) është strukturë e veçantë në Drejtorinë e Përgjithshme të Policisë së Shtetit (pjesë e ekzekutivit) dhe është përgjegjëse për parandalimin, zbulimin, dokumentimin dhe goditjen e krimit të organizuar dhe krimeve të rënda. OFL është organi kyç që identifikon, verifikon subjektet që i nënshtrohen kufizimeve të parashikuara në aktin normativ dhe fillon procedurën për të kërkuar vendosjen e këtyre kufizimeve, me natyrë personale dhe pasurore. Policia e shtetit, siç dihet vepron në bazë të ligjit 108/2014 “Për policinë e shtetit” dhe sipas këtij ligji, misioni i policisë së shtetit është të ruajë rendin dhe sigurinë publike, të ruajë personalitetet e larta shtetërore dhe objektet e rëndësisë së veçantë, të garantojë zbatimin e ligjit, në përputhje me Kushtetutën dhe aktet ndërkombëtare, duke respektuar të drejtat dhe liritë e njeriut (neni 2, ligji nr.108/2014). Përkundrejt këtij parashikimi, kompetencat që i janë akorduar OFL-së e tejkalojnë misionin e policisë së shtetit, dhe në disa raste përbëjnë ndërhyrje në veprimtarinë e prokurorisë dhe të gjykatës, duke cenuar në këtë mënyrë kompetencat që i janë akorduar pushtetit gjyqësor.

Konkretisht, në ndryshim nga ligji antimafia nr.10192, dt.03.10.2009[12], ku prokurori është organi kyç për verifikimin e personave ndaj të cilëve merren masa parandaluese për kufizimin e pasurisë së personave, në aktin normativ vërehet se organi kyç është OFL, i cili identifikon dhe verifikon subjektet, ndaj të cilëve vendosen masat e kufizimit personal dhe ato pasuror (sekuestro). Duke i lënë diskrecionin absolut për identifikimin e subjekteve, OFL-së, si një organ nën ombrellën e ekzekutivit, akti normativ krijon premisa për subjektivizëm dhe njëanshmëri në mënyrën se si do të zbatohet. Organet e pushtetit gjyqësor janë të vetmet që ofrojnë garanci për pavarësi ligjore dhe funksionale.

Gjithashtu, vërehet se, në nenin 10 të aktit normativ, parashikohet se ndaj subjekteve për të cilët ka dyshime të arsyeshme bazuar në elementë të faktit për pjesëmarrje në veprimtari terroriste apo pjesë e organizatës terroriste, bandës së armatosur apo organizatës kriminale dhe kryerjen e krimeve të rënda, me kërkesë të OFL-së, Prokurori i kërkon gjykatës kompetente vendosjen e kufizimeve. Në këtë dispozitë, nuk parashikohet asnjë atribut i prokurorit për të kryer verifikime të mëtejshme lidhur me këtë kërkesë të OFL-së (në ndryshim nga ligji antimafia). Referuar nenit 10 të aktit normativ, Prokurori i përcjell gjykatës kërkesën, e cila gjithashtu nuk gëzon atribut për të kryer verifikime, në ndryshim nga ligji antimafia, por bazuar në kërkesën e arsyetuar të OFL-së (të përcjellë nga prokurori) mund të vendosë masat e kufizimit personal. Me disa ndryshime jo thelbësore, edhe neni 18 i aktit normativ nuk parashikon hapësirën për verifikime të kryera me inisiativë nga vetë prokuroria dhe gjykata, për vendosjen e masave parandaluese me karakter pasuror (sekuestro). E vetmja mundësi që prokurori ka për këto kërkesa është të kërkojë informacion shtesë nga policia e shtetit, por jo të kryejë me inisiativën e tij verifikime lidhur me të dhënat që i janë vënë në dispozicion nga këto struktura.

Në nenin 11 të aktit normativ, OFL-së i jepet atributi për të vendosur me nismën e saj, masa parandaluese personale në rastet e emergjencës dhe deri në vlerësimin e tyre nga prokurori apo gjykata, akti normativ parashikon një afat maksimal në total deri në 5 ditë. Pra, OFL, strukturë e ekzekutivit[13] merr atributet e një organi gjyqësor dhe  kufizon në disa forma lirinë dhe lëvizjen e personit. Të njëjtat atribute gjyqësore i caktohen OFL-së për sekuestrimin e pasurive, sipas nenit 19 të aktit normativ. Deri në vlerësimin e sekuestrimit nga prokurori apo nga gjykata, akti normativ parashikon një afat maksimal në total deri në 30 ditë. OFL nuk përbën një strukturë që ofron garanci funksionale dhe strukturore për të qenë e pavarur në kuptimin e të drejtës që duhet të gëzojë çdo person për t’ju nënshtruar një procesi të rregullt. Gjykata Kushtetuese ka vlerësuar se edhe organet e tjera, që nuk janë gjykata, por që ushtrojnë funksione që janë përcaktuese në sferën e të drejtave dhe lirive themelore të individit, duhet të jenë të pavarura dhe të paanshme në veprimtarinë e tyre. Për rrjedhojë, çdo individ ka të drejtë të hetohet nga një organ i pavarur dhe i paanshëm i caktuar me ligj, në mënyrë që ai (organi) të jetë i aftë të veprojë pa asnjë influencë nga kushdo dhe për çfarëdolloj arsye[14].

Kontrollin e ligjshmërisë për veprimet e kryera nga OFL, akti normativ në nenin 34 të tij ja ka caktuar strukturave hierarkike që janë sërisht në varësinë e ekzekutivit, sikurse është Shërbimi i çështjeve të Brendshme dhe Ankesave në Ministrinë e Brendshme. Në fakt, këto veprime mund të prekin të drejtat dhe liritë e shtetasve (subjekteve që i nënshtrohen kufizimeve të aktit normativ) dhe rrjedhimisht ligjshmëria e tyre duhet të vlerësohet nga organet e pavarura të pushtetit gjyqësor, në kontekstin e procedurës që ndiqet për vendosjen e masave parandaluese.

3. Akti normativ cenon të drejtat dhe liritë themelore të sanksionuara në Kushtetutën dhe Konventën Evropiane të të Drejtave të Njeriut.

Neni 17 i Kushtetutës vendos disa kushte që duhen përmbushur, në mënyrë  kumulative, në rastin e kufizimit të të drejtave të njeriut:

• kufizimi duhet të bëhet vetëm me ligj;
• për një interes publik ose për mbrojtjen e të drejtave të të tjerëve;
• kufizimi të jetë në përpjestim me gjendjen që e ka diktuar atë (parimi i proporcionalitetit);
• të mos cenojë thelbin e së drejtës;
• dhe të mos tejkalojë kufizimet e parashikuara nga KEDNJ.

Në parim, kufizimet e lirive dhe të drejtave të njeriut, të parashikuara në aktin normativ me fuqinë e ligjit të Këshillit të Ministrave nuk përmbushin kërkesat e nenit 17 të Kushtetutës për këto arsye:

1. Së pari, akti normativ nuk respekton elementin e domosdoshmërisë, pjesë e parimit të proporcionalitetit.

Kontrolli kushtetues nga Gjykata jonë Kushtetuese ka elaboruar në vlerësimin e proporcionalitetit nëse masa ka qënë e përshtatshme për arritjen e objektivit të dëshiruar, nëse masa ishte e domosdoshme, në kuptimin se shteti nuk kishte në dispozicion asnjë mënyrë tjetër më pak kufizuese ndaj lirive individuale. Hapi i fundit konsiston në verifikimin nëse masa është faktikisht jopërpjestimore me kufizimin e bërë, ose ajo që quhet proporcionaliteti në kuptimin e ngushtë të fjalës (stricto sensu).[15] Pra çdo kufizim duhet të kalojë të tre testet e proporcionalitetit. Ky parim është përpunuar nga GJEDNJ. Një veprim i ndërmarrë do të jetë i ligjshëm vetëm nëse nuk mund të arrihet nëpërmjet mënyrave të tjera (shih vendimet 20/2006; 10/2008 të GJK).

Përkundrejt këtyre kërkesave që dikton parimi i proporcionalitetit, ne vërejmë se shteti ynë ka legjislacion në fuqi që parashikon masa kufizuese për të drejtat dhe liritë e njeriut edhe në kuadër të parandalimit të veprave penale dhe në mënyrë të veçantë për krimin e organizuar dhe terrorizmin. Konkretisht është:

• ligji nr. 10192, dt. 03.12.2009 “Për parandalimin dhe goditjen e krimit të organizuar dhe trafikimit nëpërmjet masave parandaluese kundër pasurisë”, i njohur ndryshe si ligji antimafia[16]
• Kodi Penal dhe Kodi i Procedurës Penale, dispozitat e të cilëve, të zbatuar në mënyrë të harmonizuar nga organet e pavarura të procedimit penal, garantojnë gjithashtu parandalimin e kryerjes së veprave penale[17]. Neni 5, pika 1 e Kodit të Procedurës penale, parashikon se liria e personit mund të kufizohet me masa sigurimi vetëm në rastet dhe mënyrat e përcaktuara me ligj.
• ligji n9917, datë 19.5.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimit të terrorizmit”, i cili ka për qëllim të parandalojë pastrimin e parave dhe të produkteve që burojnë nga veprat penale, si dhe parandalimin e financimit të terrorizmit[18].

1. Së dyti, kufizimet e të drejtave dhe lirive të njeriut të parashikuara në aktin normativ, krijojnë dyshime serioze se tejkalojnë kufizimet e parashikuara në KEDNJ dhe në mënyrë të veçantë, të konsoliduara në jurisprudencën e Gjykatës së Strasburgut (të ilustruara më poshtë). Më konkretisht:

1. Të drejtën e pronës, të garantuar në nenin 41 të Kushtetutës dhe në nenin 1, protokolli nr. 1 i Konventës Evropiane për Mbrojtjen e të Drejtave të Njeriut dhe Lirive themelore (KEDNJ).

Akti normativ parashikon në kreun III, masa kufizimi me karakter pasuror, me afat të përkohshëm (sekuestro) ose në mënyrë të përhershme (konfiskimi). Këto masa, shtrijnë efektet jo vetëm ndaj subjekteve të përmendura në nenin 5 të aktit normativ, por gjithashtu edhe ndaj personave të afërm të tyre dhe personave fizikë apo juridikë që kanë lidhje me ta, sipas specifikimeve të bëra në nenin 16, gërma “c”, nëndarjet “i” dhe ‘ii” të aktit normativ. Në disa raste, ku shtetet që kanë aderuar në KEDNJ, kanë aplikuar masa të kufizimit të pasurisë jo në kuadër të një procesi penal por në aspektin parandalues, GJEDNJ ka vëretjur se një ndërhyrje në të drejtën e pronës shkel parimin e proporcionalitetit, kur nuk respektohet ekuilibri i drejtë midis të drejtës së individit dhe interesit publik – kur një barrë e tepërt i ngarkohet pronarit të pasurisë.

Në çështjen e gjykuar nga GJEDNJ, Paulet kundër Mbretërisë së Bashkuar[19], aplikanti u ankua se masa e konfiskimit (pasi ishte dënuar për shkak se kishte përfituar punësim, duke përdorur një pasaportë false) ishte jo proporcionale, pasi ajo arriti në konfiskimin e të gjithë kursimeve të tij gjatë afro katër viteve të punës së mirëfilltë, pa bërë asnjë dallim. Sipas GJEDNJ-së, gjykatat e Mbretërisë së Bashkuar thjesht konsideruan që urdhri për konfiskim ishte lëshuar në interes publik, por ato nuk shkuan më tej për të realizuar aspektet e tjera të testit të proporcionalitetit (ato nuk balancuan ndërhyrjen në interesin publik me të drejtën e gëzimit paqësor të pronave të një individi, siç njihet nga KEDNJ). Mungesa e këtij proporcionaliteti vërehet edhe në disa nga dispozitat e aktit normativ. Konkretisht, në nenin 18 dhe në vijim të aktit normativ, nuk përcaktohet në mënyrë të qartë dhe të saktë, se deri në ç’masë këto kufizime në të drejtën e pronës do të prekin pasurinë e subjekteve ndaj të cilave akti normativ i shtrin efektet e tij. Gjithashtu, ky akt kufizon në mënyrë jo proporcionale të drejtën e pronës së personave të tretë, të cilët mund të kenë fituar në mirëbesim, konform dispozitave të Kodit Civil, të drejtën e pronës mbi pasuri të caktuara, pavarësisht nëse ato janë produkt i krimit të organizuar. Kjo cenon gjithashtu parimin e sigurisë juridike. Po në nenin 18 të aktit normativ parashikohet se subjekteve përkatës, u kërkohet që brenda 48 orëve të paraqitin të dhëna për burimin e ligjshëm të pasurisë së tyre, shkakun e posedimit dhe përcaktimin e masës të së drejtës, sqarimin e mënyrës së fitimit, përcaktimin e të ardhurave të ligjshme vjetore (pa përcaktuar se në cilën periudhë, psh për vitin e fundit, apo një periudhë më të gjerë), etj. Ky afat është jo i arsyeshëm dhe e cenon parimin e proporcionalitetit, pasi mund të vendosë subjektet në kushtet e pamundësisë objektive për të deklaruar këto elementë. Në vetvete, kjo dispozitë cenon gjithashtu parimin e barazisë para ligjit, pasi po ti referohemi ligjit për rivlerësimin kalimtar të gjyqtarëve dhe prokurorëve, afati që ju lihet në dispozicion këtyre subjekteve është një muaj.

2. Të drejtën për liri dhe siguri, të garantuar në nenin 27 të Kushtetutës dhe në nenin 5 të KEDNJ-së.

Akti normativ nuk i përmbush kërkesat dhe garancitë minimum të parashikuara në nenin 5 të KEDNJ-së dhe as ato të parashikuara në nenin 27 të Kushtetutës si dhe në nenin 228 të Kodit të Procedurës Penale[20].

Në jurisprudencën e saj, Gjykata e Strasburgut ka vlerësuar se ndryshimi midis heqjes dhe kufizimit të lirisë, lidhet me shkallën dhe intensitetin dhe jo me natyrën e masës apo thelbin e saj[21]. GJEDNJ ka ripërsëritur[22] se arresti në shtëpi, konsiderohet për shkak të shkallës dhe intensitetit si një masë e heqjes së lirisë, në kuptim të nenit 5 të Konventës (KEDNJ). Akti normativ me fuqinë e ligjit, në nenin 10, pika 1 të tij, parashikon si masë parandaluese personale, ndër të tjerash, masën e kufizimit të perimetrit të lëvizjes. Akti është i paqartë se deri në ç’masë apo shkallë do të kufizohet ky perimetër. Në këtë kontekst, nuk përjashtohet mundësia që subjektit ti kufizohet liria e tij në perimetrin e banesës së tij. Pra kufizimi i perimetrit të lëvizjes, mund ta vendosë personin në kushtet e heqjes së lirisë, çka kërkon që ndaj tij/saj të zbatohen kërkesat e rrepta dhe garancitë e parashikuara në nenin 5 të KEDNJ-së.

3. Të drejtën e lëvizjes të garantuar nga neni 2 i protokollit nr.4 i KEDNJ-së.

Referuar jurisprudencës së Gjykatës së Strasburgut[23], çdo masë që kufizon të drejtën për lirinë e lëvizjes duhet të jetë në përputhje me ligjin, duhet të përmbushë një qëllim legjitim në kuptim të paragrafit të tretë të nenit 2 të Protokollit nr.4të KEDNJ-së[24]. Sipas Gjykatës së Strasburgut, një kërkesë që rrjedh nga shprehja “në përputhje me ligjin” është parashikueshmëria. Kështu, një normë nuk mund të konsiderohet “ligj” përveç nëse është formuluar me përpikëri të mjaftueshme për t’iu dhënë mundësi qytetarëve të rregullojnë sjelljen e tyre. Ata duhet të jenë në gjendje – nëse është e nevojshme me këshilla të përshtatshme – të parashikojnë, në një shkallë të arsyeshme, pasojat që mund të sjellë në rrethana të caktuara një veprim i caktuara[25]. Këto elementë janë analizuar në mënyrë tepër të plotë në vendimin e dhomës së madhe të GJEDNJ-së, De Tommaso kundër Italisë[26] (dt.23 Shkurt 2017), ku vendimmarrja e GJEDNJ-së shënon një kthesë, në drejtim të kritereve që duhet të përmbushë një vend për të vendosur masa parandaluese ndaj subjekteve të caktuar, me precedent penalë apo nën hetim. Në këtë vendim, Dhoma e Madhe konstatoi në mënyrë unanime se Italia kishte shkelur nenin 2, protokollin nr.4, ndaj një subjekti të vendosur nën një regjim të posaçëm supervizimi, ku ndër të tjerash i kufizohej edhe liria e lëvizjes së tij. Në vlerësimin e Dhomës së Madhe të GJEDNJ-së, kuadri ligjor për të vendosur këto masa duhet të jetë i aksesueshëm nga individët dhe i parashikueshëm lidhur me efektet e tij. Në çështjen De Thomaso, Italia dështoi të parashikojë me përpikpmëri të mjaftueshme kriteret mbi të cilat vendoseshin këto masa, pasi ligji nuk identifikon në mënyrë të qartë “provën faktike” apo forma të caktuara të sjelljes që merren në konsideratë për të vlerësuar rrezikshmërinë e individit, ndaj të cilit vendoset masa. Me fjalë të tjera, paqartësia e ligjit që rregullon kushtet për të aplikuar masa të tilla, si dhe përmbajtja e tyre, nuk siguron mbrojtje të mjaftueshme kundër ndërhyrjeve arbitrare në lirinë e lëvizjes.

Në mënyrë analoge me rastin De Tommaso kundër Italisë, e njëjta problematikë vërehet edhe në aktin normativ me fuqinë e ligjit, i cili përkufizon në mënyrë të paqartë “elementin e faktit”, mbi të cilin lind dyshimi për t’ja nënshtruar një subjekti, masave parandaluese të kufizimit personal (të lirisë së lëvizjes). Sipas nenit 6, pika 5 e aktit normativ, “elementi i faktit” është tërësia e të dhënave apo njohurive që sigurohen nga policia në funksion të ushtrimit të veprimtarisë së saj, në zbatim të legjislacionit përkatës dhe që vlerësohet se mund të përbëjnë faktin, ngjarjen apo rrethanë të faktit. Ky përkufizim, jo vetëm që është i paqartë për subjektet ndaj të cilëve do të zbatohet, por lë shteg për subjektivizëm dhe arbitraritet në mënyrën se si OFL do të vlerësojë “elementin e faktit”. Si do të provohet nëse një fakt është ose jo i vërtetë, i bazuar dhe paanshëm? Në çdo proces gjyqësor, Provat janë mjetet e parashikuara në ligj për konstatimin e të dhënave faktike dhe përcaktimin e vërtetësisë së fakteve që përbëjnë objektin e provës. Fuqia provuese (nervus probationis )e mjetit të provës është aftësia  e një  prove për të krijuar bindjen tek gjykata për vërtetësinë apo pavërtetësinë e faktit. Në asnjë dispozitë të aktit normativ nuk kërkohet që ky element i faktit të bazohet në provat e parashikuara në legjislacionin tonë procedural. Për më tepër, akti normativ, ashtu sikurse në legjislacionin Italian të zbatueshëm çështjen De Thomaso kundër Italisë, nuk parashikon një kategori sjelljesh të subjekteve, të cilat do ti japin diskrecion autoriteteve të vendit tonë për të kërkuar dhe vendosur masat e kufizimit personal.

4. Të drejtën për proces të rregullt, të garantuar në nenin 42 të Kushtetutës dhe në nenin 6 të KEDNJ-së. E drejta për një proces të rregullt është një e drejtë me natyrë procedurale, që i garanton personit gëzimin e qetë dhe ushtrimin efektiv të të drejtave dhe lirive të tij. Në disa prej dispozitave të aktit normativ vërehet që cenohen garancitë e kërkuara për një proces të rregullt si e drejta për tu mbrojtur, e drejta për tu dëgjuar, e drejta e kontradiktoritetit, e drejta për të patur në dispozicion një afat të arsyeshëm, etj. Konkretisht, në nenin 10 ku parashikohet dhënia e masave parandaluese personale, në nenin 18, ku parashikohet vendosja e sekuestrimit të pasurisë (masë parandaluese pasurore) dhe në nenin 28 ku parashikohet vendosja e masave parandaluese ekonomike, subjektit ndaj të cilit vendosen këto masa, nuk është subjekt i procesit gjyqësor, nuk ka të drejtë të mbrohet dhe të dëgjohet efektivisht. Gjithashtu, pika 4 e nenit 18 parashikon se, gjykata, në dhomë këshillimi, shprehet me vendim për vendosjen e masës së sekuestros brenda 15 ditëve nga paraqitja e kërkesës së prokurorit. Vendimi i gjykatës është i ekzekutueshëm menjëherë. Kjo dispozitë, vendos dy kufizme të aspekteve të rëndësishme të së drejtës për proces të rregullt. Së pari, cenohet karakteri publik i procesit gjyqësor dhe së dyti, vendimit i jepet efekt i menjëhershëm ekzekutiv, pa pritur nëse subjekti do të ushtrojë të drejtën e ankimit në të paktën një instancë më të lartë gjyqësore.

Cenimi i aspekteve të procesit të rregullt ka çuar në dhënien e sanksioneve nga Gjykata Evropiane e të Drejtave të Njeriut, ndaj shteteve që nuk kanë respektuar garancitë procedurale të nenit 6, në rastin kur janë dhënë ndaj shtetasve masa me natyrë parandaluese. Në çështje De Tommaso kundër Italisë, aplikanti pretendoi se shteti Italian kishte cenuar nenin 6/1 të Konventës, për shkak të mungesës së zhvillimit të një seance publike nga Gjykata e Barit dhe Gjykata e Apelit. Gjithashtu, ai u ankua se procesi ndaj tij kishte qenë i padrejtë. Në vendimin De Tommaso, Gjykata e Strasburgut ka vlerësuar se disa nga kufizimet e pretenduara nga aplikanti – të tilla si ndalimi për të dalë natën, largimi nga rrethi ku ai jetonte, etj – përfshihen qartazi brenda sferës të të drejtave personale dhe për këtë arsye janë të natyrës civile. Gjykata konkludoi se ankesa e aplikantit në lidhje me kufizimet ndaj të cilave ai ishte nënshtruar si rezultat i vendosjes nën mbikëqyrje të veçantë, është ratione materiae në përputhje me dispozitat e Konventës, pasi ajo lidhet me nenin 6 në aspektin e tij civil. Gjykata i referohet praktikës gjyqësore përkatëse në lidhje me mungesën e një seance dëgjimore publike në lidhje me masat parandaluese në lidhje me pronën (shih Bocellari dhe Rizza, 34-41 §§; Perre dhe të tjerët, 23-26; Bongiorno dhe të tjerët, 27 30;; Leone, 26-29 §§; dhe Capitani dhe Campanella, 26 29 §§). Sipas vlerësimit të Gjykatës së Strasburgut, rrethanat e çështjes De Tommaso diktonin nevojën që të zhvillohej një seancë dëgjimore publike, duke pasur parasysh që gjykatat vendase duhej të vlerësonin aspekte të tilla si karakterin, sjelljen dhe rrezikshmërinë e kërkuesit, të gjitha ishin vendimtare për caktimin i masave parandaluese (shih, mutatis mutandis, Jussila, cituar më lart, 41). Në këtë vështrim, Gjykata vërejti se ka pasur një shkelje të nenit 6 paragrafi 1 të Konventës Evropiane të të Drejtave të Njeriut.

5. Parimin e prezumimit të pafajësisë, të garantuar në nenin 30 të Kushtetutës dhe në nenin 6/2 të KEDNJ-së. Në nenin 5 të aktit normativ përshkruhen subjektet që do ti nënshtrohen verifikimeve dhe kufizimeve të këtij akti. Në pikën 1 të këtij neni, përjashtohen subjektet ndaj të cilëve është dhënë vendim pafajësie, por ndaj një subjekti mund të jetë vendosur edhe pushimi i çështjes. Edhe personat nën hetim, si subjekte të posaçme të parashikuara në pikën 2 të nenit 5, prezumohen të pafajshëm, deri sa fajësia e tyre të vërtetohet me vendim të formës së prerë. Ndaj këtyre shtetasve, mund të vendosen kufizimet e parashikuara në ligjin antimafia dhe në Kodin e Procedurës Penale, të cilat përmbajnë kritere më të forta dhe më garantuese në drejtim të respektimit të të drejtave të tyre.
6. Të drejtën për respektimin e jetës private dhe familjare, të garantuar në nenin 8 të KEDNJ-së. I diskutueshëm është neni 33 i aktit normativ, sipas të cilit, drejtuesit të OFL-së, vetëm ose në bashkëpunim me drejtuesin e njësisë së antiterrorit, nëse jemi në kushtet e dyshimit për veprimtari terroriste, mund ti jepet akses për strukturat e policisë, në operatorët që përdorin rrjetet dhe ofrojnë përdorimin e shërbimeve elektronike e telefonike të çdo lloji, përfshi këtu numrin e aparatit telefonik (IMEI) apo lokalizimin e antenave loguese të dy komunikuesve, etj.

Në çështjen Szabó dhe Vissy kundër Hungarisë (12 Janar 2016), Gjykata Evropiane e të Drejtave të Njeriut mori në shqyrtim ankimin e dy aplikantëve, të cilët pretenduan se i ishin nënshtruar masave të padrejta dhe joproporcionale, në formën e mbikëqyrjes sekrete për qëllime të sigurisë kombëtare. Ata pohuan se kjo kornizë ligjore e miratuar ishte e prirur për abuzim. Gjykata e Strasburgut vendosi se kishte pasur shkelje të nenit 8 të Konventës. Kjo Gjykatë pranoi se ishte pasojë e natyrshme e formave në të cilat shfaqet terrorizmi i sotëm që qeveritë të adresojnë teklonigji të përparuara, përfshirë mbikqyrjen masive të komunikimeve, me qëllim që të merret paraprakisht informacion për incidentet e ardhshme. Sidoqoftë, Gjykata nuk ishte e bindur që legjislacioni në fjalë siguronte masa mbrojtëse të mjaftueshme për të shmangur abuzimet nga autoritetet vendase. Veçanërisht, fushëveprimi i masave mund të përfshijë pothuajse cilindo individ në Hungari, me teknologji të reja që i mundësojnë qeverisë të marrë informacione dhe të dhëna në lidhje edhe me personat të cilët nuk janë subjekt i mbikëqyrjes. Për më tepër, vendosja e masave të tilla po bëhej tërësisht brenda sferës së ekzekutivit dhe pa një vlerësim nëse përgjimi i komunikimeve ishte rreptësisht i domosdoshëm dhe pa garantuar mundësinë e dhënies së ndonjë mase efektive korrigjuese, nga gjyqësori.

[1] Shih vendimet nr.24, datë 10.11.2006; nr.19, datë 3.5.2007, Nr. 5, datë 5.2.2014 (paragrafi 38), të Gjykatës Kushtetuese

[2] Shih vendimin nr. 29, datë 21.10.2009, të Gjykatës Kushtetuese

[3] Shih vendimin nr.2, datë 3.2.2010, të Gjykatës Kushtetuese

[4] Shih vendimin nr.3, datë 20.2.2006, të Gjykatës Kushtetuese

[5] Krimet e rënda përfshijnë në rrethin e tyre vepra penale që mbulojnë një diapazon më të gjerë se sa krimi i organizuar.

[6] Neni 148/dh i Kushtetutës, shtuar me ligjin nr.76/2016, datë 22.7.2016, parashikon se “Prokuroria e Posaçme ushtron ndjekjen penale dhe përfaqëson akuzën para gjykatave të posaçme të parashikuara në nenin 135, pika 2, të Kushtetutës, si dhe para Gjykatës së Lartë”. Neni 136, pika 2 e Kushtetutës parashikon se “Gjykatat e posaçme gjykojnë veprat penale të korrupsionit dhe të krimit të organizuar, si dhe akuzat penale kundër Presidentit të Republikës, Kryetarit të Kuvendit, Kryeministrit, anëtarit të Këshillit të Ministrave, gjyqtarit të Gjykatës Kushtetuese dhe të Gjykatës së Lartë, Prokurorit të Përgjithshëm, Inspektorit të Lartë të Drejtësisë, Kryetarit të Bashkisë, deputetit, zëvendësministrit, anëtarit të Këshillit të Lartë Gjyqësor dhe të Këshillit të Lartë të Prokurorisë, dhe drejtuesve të institucioneve qendrore ose të pavarura të përcaktuara në Kushtetutë ose në ligj, si dhe akuzat kundër ish-funksionarëve të sipërpërmendur.

[7] Shih vendimin nr.9, datë 23.3.2010, të Gjykatës Kushtetuese

[8] Shih vendimet nr.25, datë 5.12.2008; nr.1, datë 12.1.2011, të Gjykatës Kushtetuese

[9] Shih vendimin nr.23, datë 8.6.2011, të Gjykatës Kushtetuese

[10] Shih vendimin nr.5, dt. 05.02.2014 të Gjykatës Kushtetuese, paragrafi nr.63

[11] Shih vendimin nr. 10, datë 06.03.2014 të Gjykatës Kushtetuese

[12] “Për parandalimin dhe goditjen e krimit të organizuar dhe trafikimit nëpërmjet masave parandaluese kundër pasurisë”

[13] Sipas aktit normativ (neni 6, pika 4), OFL është strukturë e veçantë në Drejtorinë e Përgjithshme të Policisë së Shtetit, ndwrkohw qw Drejtori i Policisë së Shtetit është autoriteti më i lartë i policisë dhe përgjigjet drejtpërdrejt para ministrit (pra wshtw nw varwsi direkte tw ekzekutivit).

[14] Vendimi i Gjykatës Kushtetuese, nr.43 (2015), paragrafi 43.

[15]P. Craig, European Administrative Law, faqe 656, Oxford University Press 2006

[16] Qëllimi i këtij ligji është parandalimi dhe goditja ndaj krimit të organizuar dhe trafikimit përmes konfiskimit të pasurisë së personave, të cilët kanë një nivel të pajustifikuar ekonomik, si rezultat i veprimtarisë së dyshuar kriminale.

[17] Legjislacioni penal i Republikës së Shqipërisë ka për detyrë të mbrojë pavarësinë e shtetit dhe
tërësinë e territorit të tij, dinjitetin e njeriut, të drejtat dhe liritë e tij, rendin kushtetues, pronën,
mjedisin, bashkëjetesën dhe mirëkuptimin e shqiptarëve me pakicat kombëtare, si dhe bashkëjetesën fetare nga veprat penale, si dhe parandalimin e tyre (neni 1/b i Kodit Penal).

[18] Sipas ligjit, Drejtoria e Përgjithshme e Parandalimit të Pastrimit të Parave, si njësi e inteligjencës financiare urdhëron, kur ka arsye të bazuara në fakte dhe rrethana konkrete për pastrim parash dhe financim terrorizmi, bllokimin ose ngrirjen e përkohshme të transaksionit ose të veprimit financiar, për një periudhë jo më shumë se 72 orë. Brenda këtij afati, në qoftë se vëren elemente të veprës penale, autoriteti përgjegjës bën kallëzim në prokurori, duke dorëzuar edhe një kopje të urdhrit pezullimin e përkohshëm të transaksionit.

[19] Paulet v. The United Kingdom, no. 6219/08

[20] Neni 228, pika 1 e Kodit tw Procedurws Penale parashikon se, “Askush nuk mund t’u nënshtrohet masave të sigurimit personal në qoftë se në ngarkim të tij nuk ekziston një dyshim i arsyeshëm, i bazuar në prova.

[21] Shih Guzzardi, §§ 92-93; Nada k. Zvicrws [Grand Chamber], nr. 10593/08, § 225, GJEDNJ 2012; Austin dhe tw tjerw k. Mbretwrisw sw Bashkuar [GC], nr. 39692/09, 40713/09 dhe 41008/09, § 57, GJEDNJ 2012; Stanev k. Bullgarisw [GC], nr. 36760/06, § 115, GJEDNJ 2012; dhe Medvedyev dhe tw tjerw k. Francws [GC], nr. 3394/03, § 73, GJEDNJ 2010

[22] Shih N.C. k. Italisw, nr. 24952/94, § 33, 11 Janar 2001; Nikolova k. Bullgarisw (nr. 2), nr. 40896/98, §§ 60 dhe 74, 30 Shtator 2004; Danov k. Bullgarisw, nr. 56796/00, §§ 61 dhe 80, 26 Tetor 2006; Ninescu k. Republikws sw Moldavisw, nr.. 47306/07, § 53, 15 Korrik 2014

[23] Shih Battista k. Italisw, nr. 43978/09, § 37, GJEDNJ 2014

[24] Ushtrimi i këtyre të drejtave nuk mund të bëhet objekt i kufizimeve të tjera nga ato të parashikuara në ligj dhe të domosdoshme në një shoqëri demokratike për sigurimin kombëtar ose sigurinë publike, ruajtjen e rendit publik, parandalimin e veprave penale, mbrojtjen e shëndetit apo të moralit, ose mbrojtjen e të drejtave dhe të lirive të të tjerëve.

[25] shih Sunday Times v. Mbretëria e Bashkuar (nr. 1), 26 Prill 1979, 49 § , Seria A Nr. 30; Kokkinakis kundër Greqisë, 25 maj 1993, § 40, Seria A Nr. 260-A; Rekvényi kundër Hungarisë [GC], Nr. 25390/94, 34 §, KEDNJ 1999-III; dhe Centro Europa 7 Srl dhe Di Stefano

[26] Aplikimi nr. 43395/09