Disa mendime dhe sugjerime të Komitetit Shqiptar të Helsinkit për projektligjin “Për Provimin e Shtetit”

Në përmbushje të misionit të tij, Komiteti Shqiptar i Helsinkit (KShH) ka në fokus të vazhdueshëm të veprimtarisë së tij zhvillimet e sistemit tonë të drejtësisë, në veçanti ndryshimet dhe përmirësimin e legjislacionit material dhe procedural. Duke marrë në konsideratë rëndësinë që paraqet ky projektligj, na lejoni të përcjellim disa nga ndjeshmëritë, sugjerimet dhe rekomandimet tona për “Projektligjin për provimin e shtetit”.

Qëllimi i këtij projektligji është krijimi për herë të parë i një kuadri ligjor për organizimin e provimit të shtetit për profesionin e juristit. Synimi i këtij projektligji, ashtu siç edhe sqarohet në relacion, është çertifikimi i njohurive dhe meritës së të diplomuarve nga të gjitha fakultetet e drejtësisë në vend dhe jashtë tij. Përfundimi me sukses i këtij provimi në bazë të këtij projektligji është parakusht për të vijuar më tej studimet ose punësimin në profesionet ligjore të gjyqtarit, prokurorit, avokatit, noterit, përmbaruesit publik ose privat, si dhe nëpunësit në shërbimin civil në administratën publike qendrore ose vendore. Pikërisht për shkak të rëndësisë që mbart organizimi i këtij provimi, nevojitet që ky projektligj të krijojë struktura funksionale për administrimin e provimit të shtetit si dhe transparencën e procedurave të organizimit të tij.

Sugjerimet dhe komentet tona, i kemi ndarë në sugjerime të karakterit parimor dhe përmbajtësor, si edhe sugjerime në lidhje me gjuhën e përdorur dhe teknikën legjislative.

1.1 Në nenin 4 “Përkufizime” paragrafi d) parashikohet përkufizimi i termit “i diplomuar në drejtësi”. Në të vendoset se, ndër të tjera, personi duhet të ketë kryer studime me kohëzgjatje minimalisht 5 vjeçare në drejtësi. Jemi të mendimit se ky parashikim duhet të harmonizohet me kriteret e vendosura në Kuadrin e Kualifikimeve të Hapësirës Evropiane të Arsimit të Lartë në kuadër të Procesit të Bolonjës, sipas të cilit, llogaritja periudhës së studimeve realizohet përmes numrit të krediteve për secilin cikël studimi, dhe jo sipas kohëzgjatjes së studimeve. Konkretisht, cikli i parë i studimeve mund të ketë 180-240 ECTS kredite, ndërsa cikli i dytë i studimeve 90-120 ECTS në bazë të Rregullimeve të Kartës së Bolonjës. Për këtë arsye, mund të rezultojë që të dyja ciklet e studimeve të përmbyllen brenda më pak se 5 viteve. Për këtë arsye, sugjerojmë që të suprimohet numri i viteve si kriter, pasi vetëm numri i krediteve është i mjaftueshëm për të përcaktuar nëse një kandidat kualifikohet ose jo. I njëjti sugjerim është i vlefshëm dhe për përmbajtjen e nenit 7 paragrafi c) dhe Shtojca III.

1.2 Ne nenin 8 ku krijohet Këshilli i Provimit të Shtetit, konstatojmë se ka një kontradiktë midis pikës 1 dhe 3 të tij. Në pikën 1 Këshilli i Provimit të Shtetit trajtohet si person juridik publik i pavarur, ndërsa në pikën 3 parashikohet se “Ministri përgjegjës për Arsimin dhe Ministri i Drejtësisë, brenda katër muajve nga data e hyrjes në fuqi të këtij ligji, krijojnë Këshillin e Provimit të Shtetit dhe Zyrën e Këshillit të Provimit të Shtetit”.

Në ligj duhet të bëhet një zgjedhje nëse organi do të jetë i pavarur apo në varësinë e një ministrie. Të qënurit person juridik publik i pavarur e bën të pamundur përfshirjen e ministrive në organizimin e brendshëm të organit, procedurat e funksionimit të tij, zgjedhjen dhe shkarkimin e anëtarëve, financimin e tij, etj. Nëse organi do të jetë i pavarur, organizimi dhe funksionimi bazë do të bëhen me këtë ligj, ndërsa struktura dhe financimi do të miratohen nga Kuvendi i Shqipërisë.

Nëse ligji do të trajtojë Këshillin e Provimit të Shtetit si organ varësie, duhet të përcaktojë natyrën e organit të varësisë. Nëse i referohemi parashikimeve të Ligjit Nr. 90/2012 “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore”, kjo lloj strukture mund të organizohet në formën e një institucioni varësie, ose të një agjencie autonome. Gjithashtu, në ligj duhet të përcaktohet ministria përgjegjëse, pavarësisht nëse veprimtaria e Këshillit të Provimit të Shtetit përfshihet në fushën e përgjegjësisë së dy ministrive. Në rast se kjo strukturë ngrihet në formën e një agjencie autonome, Ligji 90/2012 parashikon se:

“Në rast se veprimtaria e një agjencie autonome është në fushën e përgjegjësisë shtetërore të dy ose më shumë ministrive, ministri përgjegjës është ministri, nën përgjegjësinë e të cilit janë kryesisht funksionet e agjencisë autonome. Ministritë e tjera përfaqësohen në mënyrë proporcionale në strukturat drejtuese të agjencisë.”

Për sa kohë ky provim synon çertifikimin e dijeve të përftuara në institucionet e arsimit të lartë sugjerojmë Ministrinë e Arsimit si ministri përgjegjëse, e cila është dhe ministria që realizon kontrollin e cilësisë të arsimit të lartë sipas fushave të përgjegjësisë të përcaktuara nga Këshilli i Ministrave.

1.3 Në nenin 8 paragrafi 2, specifikimi i të ardhurave të Këshillit të Provimit të Shtetit duhet të bëhet në një pikë të veçantë. Njëkohësisht në nenin 8 pika 4, lidhur me shpërblimin e anëtarëve të këshillit duhet mbajtur parasysh se çfarë natyre do të ketë organi. Nëse do të ruhet modeli i një organi të pavarur, atëherë kjo pikë duhet të hiqet.

1.4 Në nenin 8 pika 3 ku parashikohet afati për krijimin e Këshillit të Provimit të Shtetit dhe Zyrës së Këshillit të Provimit të Shtetit, gjykojmë se një dispozitë e tillë duhet të përfshihet tek dispozitat tranzitore në fund të projektligjit.

1.5 Sugjerojmë që pikat 5, 6, 7 të nenit 8 të grupohen në një nen të posaçëm mbi vendimmarrjen e Këshillit, për të qenë më i organizuar sipas çështjeve që rregullohen. Pra, duhet një nen më vete për natyrën e organit, një nen me vete për financimin dhe një nen më vete për procedurat e brendshme/vendimmarrjen. Në pikat ekzistuese 5, 6, 7 të nenit 8, ku trajtohet vendimmarrja e organit mungojnë elementë të rëndësishëm si psh: nëse votimi bëhet i hapur apo i mbyllur, kush e përcakton programin e mbledhjeve dhe sa ditë përpara i njoftohet anëtarëve, çfarë ndodh nëse ka barazi votash, etj. Nëse ligji nuk i përmend shprehimisht këto rregulla të rëndësishme të organizimit të një organi kolegjial, atëherë mund të bëj një referim të përgjithshëm të Ligjit Nr. 8480 datë 27.05.1999 “Për organizimin dhe funksionimin e ligjit për organet kolegjiale dhe entin publik”. Edhe nëse ky ligj nuk bën referim të ligji i përgjithshëm, sërish për ato çështje që ngelen pa rregulluar automatikisht do të përdoret ligji 8480 (bazuar në nenin 18 të këtij ligji). Mundësia tjetër mbetet që në nenin ku do trajtohet mënyra e vendimmarrjes, ligji të autorizojë rregullat e detajuara të miratohen me akt nënligjor.

1.6 Në të njëjtën linjë me sugjerimet e mësipërme, lind nevoja të rishikohet përbërja e Këshillit të parashikuar në nenin 10. Nëse do të jetë organ nën përgjegjësinë e Ministrisë së Arsimit, drejtimin e komisionit duhet ta bëj ministria e linjës që mban dhe përgjegjësinë funksionale dhe ministria e Drejtësisë do këtë anëtarin e saj dhe jo një anëtar të përbashkët me Ministrinë e Arsimit. Në këtë mënyrë, organit i shtohet një anëtar i 6. Me qëllim ruajtjen e mirëfunksionimit të Këshillit dhe shmangien e bllokimit të vendimmarrjes për shkak të numrit çift të anëtarëve, do të sugjeronim që Këshilli të kishte numër tek anëtarësh.

1.7 Në lidhje me parashikimin e nenit 12 për shkarkimin e anëtarëve të Këshillit të Provimit të Shtetit të parashikuar sugjerojmë që shkarkimi i tyre të bëhet nga organet e emërtesës dhe jo nga kolegët e tjerë të Këshillit të Provimit të Shtetit. Nëse organi do të jetë i pavarur zgjedhja dhe shkarkimi do të bëhet nga Kuvendi. Në ligj duhet të listohen rastet e shkarkimit të anëtarit të Këshillit të Provimit të Shtetit, si dhe duhet të përcaktohet procedura e shkarkimit në përputhje me respektimin e së drejtës kushtetuese për një proces të rregullt ligjor.

1.8 Për sa u përket punonjësve të Zyrës së Provimit të Shtetit, duhet mbajtur parasysh se ata do të gëzojnë statusin e nëpunësit civil sipas Ligjit Nr. 152/2013 “Për nëpunësin civil“, ku parashikohet ndër të tjera se punonjësit e organeve të pavarura apo organeve të varësisë janë me status nëpunësi civil. Pavarësisht natyrës së Këshillit, stafi do të jetë pjesë e shërbimit civil. Për pasojë, rekrutimi, largimi nga detyra, disiplina, etj, do të rregullohen nga legjislacioni i shërbimit civil. Ky ligj thjesht duhet të përmendë në një fjali se nëpunësit gëzojnë statusin e nëpunësit civil sipas legjislacionit në fuqi. Kjo fjali është e nevojshme më shumë për qartësim pasi tashmë statusi i tyre është i paracaktuar ipso jure si pasojë e zbatimit të Ligjit Nr. 152/2013 “Për nëpunësin civil”.

1.9 Nëse vullneti i ligjbërësit do jetë që këta nëpunës të mos e gëzojnë këtë status, duhet t’i referohemi përcaktimeve të Ligjit Nr. 152/2013 sipas të cilit, përjashtohen nga statusi i nëpunësit civil vetëm punonjësit e njësive publike të shërbimit për qytetarët dhe organe të tjera të listuar në nenin 2 të tij ku parashikohet fusha e zbatimit. Jemi të mendimit se ky institucion nuk mund të përfshihet ndër njësitë që ofrojnë shërbime direkte, pasi kryen një funksion në shërbim dhe për llogari të shtetit. Për këtë arsye, për të garantuar qëndrueshmëri më të madhe dhe për të garantuar rekrutimin mbi baza profesionalizmi, sugjerojmë që stafi i Zyrës së Këshillit të Provimit të Shtetit të gëzojë statusin e nëpunësit civil.

1.10 Në mënyrën si është përcaktuar funksionimi i Këshillit të Provimit të Shtetit rezulton se fakultetet e drejtësisë dhe universitetet nuk përfaqësohen në asnjë nivel. Për qëllime të realizimit të transparencës dhe të drejtës së informimit si dhe të tërheqjes së mendimeve nga grupet e interesit, sugjerojmë që të parashikohet në ligj se Këshilli informon dhe bashkëpunon me fakultetet për organizmin e testimeve dhe konsultimin e përditësimit të kurrikulave. Për shkak të natyrës së punës së tyre, asnjëra nga strukturat e përfaqësuara në këtë Këshill nuk ka informacion për kurrikulat e fakulteteve. Puna e testuesve do të vështirësohet nëse ky Këshill nuk bashkëpunon ngushtë me fakultetet publike dhe private dhe nuk përcakton konsultime periodike fakultetet e drejtësisë në rang vendi.

1.11 Bashkëpunimi me fakultetet do të shtrohet si domosdoshmëri edhe në lidhje me organizimin e provimit të shtetit. Nga pikëpamja logjistike do të ishte i pamundur realizimi i një provimi me mijëra të diplomuar pa bashkëpunimin me aktorët kryesorë që janë fakultet, qoftë për ambientet ku do të organizohen këto testime, korrigjimin në kohë të shkurtër të mijëra provimeve, mbikëqyrjen, etj. Këto janë detaje që mund të rregullohen me akte nënligjore, por në parim në ligj duhet të parashikohet një dispozitë mbi bashkëpunimin e Këshillit të Provimit të Shtetit me fakultetet e drejtësisë dhe informimin e vazhdueshëm të tyre.

1.12 Neni 24 pika 2 duhet të harmonizohet me kërkesat e nenit 156 të KPrA sipas të cilit:
“ 1. Njoftimi nëpërmjet mjeteve të komunikimit elektronik apo me faks bëhet kur marrësi ka rënë paraprakisht dakord për këtë mënyrë njoftimi dhe nëse ligji nuk parashikon një formë tjetër të detyrueshme njoftimi.”
I njëjti sugjerim vlen dhe për nenin 24 pika 3.

1.13 Në lidhje me organizimin e procedurës së provimit, sugjerojmë se duhet të ketë një nënparagraf në ligj që të specifikohet mundësia e realizimit të përshtatjes së arsyeshme për personat me aftësi të kufizuar. Në mënyrë specifike, ky projektligj duhet të adresojë rastin e studentëve me aftësi të kufizuara që nuk shohin apo nuk mund të shkruajnë. Në fakultete këta studentë testohen me gojë. Sugjerojmë që përjashtimisht për kategorinë e personave me aftësi të kufizuara të përdoret një procedurë e veçantë që përshtatet me specifikat e personit me aftësi të kufizuar. Në lidhje me garantimin e barazisë për këto subjekte Gjykata Kushtetuese është shprehur:

“Gjykata, nëpërmjet jurisprudencës së saj, në disa vendime ka interpretuar nenin 18 të Kushtetutës, si dhe ka theksuar se parimi i barazisë synon që të gjithë të jenë të barabartë në/përpara ligjit, jo vetëm në të drejtat themelore të parashikuara në Kushtetutë, por edhe në të drejtat e tjera ligjore.

‘’një dështim apo mohim për t’i ofruar një personi me aftësi të kufizuara një përshtatje të arsyeshme, do të krijonte dhe do të konsiderohej diskriminim mbi bazën e paaftësisë. “

Bazuar në këtë arsyetim të Gjykatës Kushtetuese, sugjerojmë që në ligj të përcaktohet shprehimisht një procedurë e veçantë për të garantuar përshtatjen e arsyeshme të personave me aftësi të kufizuar, veçanërisht për studentët që nuk shikojnë dhe nuk mund të shkruajnë.

1.14 Në nenin 28, ku përcaktohet periudha e realizimit të testimit, duhet bërë kujdes që këto 2 periudha muaji mars dhe nëntor të konsultohen me universitetet dhe të jenë të koordinuara me përfundimin e studimeve. Gjithashtu, këto periudha duhet të koordinohen periudhën e provimeve të pranimit në Shkollën e Avokatisë dhe Magjistraturë.

1.15 Në nenin 31 duhet të parashikohet se cila është Ministria përgjegjëse për të nxjerrë aktin nënligjor pasi të caktohet varësia e organit. Nëse do të jetë organ i pavarur, asnjë ministri nuk mund të nxjerrë akte nënligjore në zbatim të këtij ligji, por aktet nënligjore duhet të jenë në formën e udhëzimeve të nxjerra nga organi i pavarur.

1.16 Neni 32 përmban një sërë problematikash dhe përbën një nga dispozitat më delikate të këtij projektligji. Fillimi i realizimit të provimeve duhet të jetë i qartë.

1.17 Neni 32 nuk qartëson se cili brez i të diplomuarve në drejtësi mbart detyrimin për t’iu nënshtruar provimit të shtetit. Nuk specifikohet nëse do të testohen studentët që regjistrohen në vit të parë në 2018 dhe provimi i parë do të jetë në vitet 2022 – 2023, pra pas përfundimit të studimeve, apo ka pasur si qëllim studentët që diplomohen që në 2018.

1.18 Studentët që diplomohen në 2018 nuk mund të testohen pasi janë drejt fundit të studimeve në momentin që pritet të hyj në fuqi ky ligj. Studentët dhe universitetet duhet të njihen me këtë ligj, të kenë kohë të përgatiten dhe Këshilli duhet të studiojë programet e studimit dhe të lëndëve.

1.19 Parashikimi i kriterit për marrjen e provimit të shtetit si parakushti i cili kushtëzon aksesin në profesionet ligjore duhet t’u bëhet i ditur studentëve të ardhshëm që përpara fillimit të studimeve në drejtësi. Në jurisprudencën e saj Gjykata Kushtetuese ka theksuar si më poshtë:

“Parimi i sigurisë juridike, përfshin, krahas qartësisë, kuptueshmërisë dhe qëndrueshmërisë së sistemit normativ, edhe besimin tek sistemi juridik, pa marrë përsipër garantimin e çdo pritshmërie për mosndryshim të një situate të favorshme ligjore. Besueshmëria ka të bëjë me bindjen e individit se nuk duhet të shqetësohet vazhdimisht ose të jetojë me frikë për ndryshueshmërinë dhe pasojat negative të akteve juridike, të cilat mund të cenojnë jetën e tij private ose profesionale dhe të përkeqësojnë një gjendje të vendosur me akte të mëparshme. Rregullimet ligjore që kanë të bëjnë me të drejtat e shtetasve duhet të kenë qëndrueshmëri të mjaftueshme që siguron vijimësinë e tyre.”

Për këtë arsye, ndryshimi i situatës juridike në momentin e përfundimit të studimeve cënon parimin e sigurisë juridike për të diplomuarit në drejtësi. Për këtë arsye sugjerojmë që fillimi i zbatimit të ligjit të llogaritet për studentët që do të regjistrohen në vitin e parë në vitin që ky ligj hyn në fuqi.

1.20 Ky projektligj nuk merr parasysh se në administratën publike në Shqipëri, sipas parashikimeve të ligjeve të veçanta dhe përshkrimeve të punës, në disa pozicione pune të cilat nuk kërkojnë një nivel të lartë specializimi kandidatët mund të pranohen dhe me diplomë të ciklit të parë të studimeve bachelor. Këta studentë mund të fillojnë punë në administratën qendrore/vendore edhe pa pasur një diplomë masteri. Kjo do të thotë se kalimi i këtij provimi nuk duhet të përbëjë parakusht të vetëm për të filluar punë në administratën qendrore dhe vendore, kur ligji i posaçëm dhe përshkrimi i punës kërkojnë diplomë të arsimit të mesëm apo diplomë bachelor.

1.21 Duhet studiuar me kujdes a mund të përfshihen organet me Kod Pune në detyrimin për të marrë studentë që kanë kaluar provimin e shtetit, kur paralelisht në atë organ mund të punojnë si financier, IT, specialist etj., persona pa arsim të lartë sepse Kodi i Punës nuk ka kritere për arsimin, por kriteret vendosen me përshkrime individuale pune. Duket barrë e tepruar dhe diskriminim për studentët e drejtësisë, të cilët për të punuar në një pozicion pune ku përshkrimi i punës kërkon arsim bachelor apo të mesëm, t’i duhet t’i nënshtrohet provimit të shtetit paraprakisht. Në projektligj përmenden organet qendrore dhe vendore pa i diferencuar me status nëpunësi civil apo jo.

1.22 Duhet mbajtur parasysh, se ligji për 152/2013 “Për Nëpunësin Civil”, i miratuar me shumicë të cilësuar votash nuk njeh kritere të tjera përveçse diplomës bachelor dhe master (në varësi të pozicionit të punës dhe akteve nënligjore që shoqërojnë këtë ligj). Paralelisht me miratimin e këtij projektligji duhet ndërhyrë në aktet ligjore të shërbimit civil ku si kriter pranimi për juristët të shtohet provimi i shtetit.

1.23 Dhe së fundmi, është e paqartë nëse ky provim do të vlejë për studentët e drejtësisë që konkurrojnë për pozicione juristi në administratë apo edhe për ata që konkurrojnë për vende ku diploma duhet e përgjithshme psh. burimet njerëzore, pritja e qytetarëve, marrëdhëniet me jashtë, pozicionet e ofrim shërbimeve në sportele, etj. Një i diplomuar për drejtësi nuk ka arsye të kalojë një provim shtesë në krahasim me një student të shkencave ekonomike apo sociale, për aq sa kohë nuk do ushtrojë profesionin e juristit.

1.24 Bazuar në të gjithë argumentet e mësipërme sugjerojmë: së pari ky provim duhet të jetë vetëm për pozicionet me status nëpunësi civil në administratë, për të cilat ligji përkatës kërkon diplomë masteri profesional apo shkencor; së dyti, vetëm për ato pozicione në shërbim civil që kërkohet ekskluzivisht diplomë në shkenca juridike. Një i diplomuar mund të fillojë punë në një sektor ku thjesht duhet diplomë e arsimit të lartë pa u specifikuar lloji ose duhet kërkohet vetëm diploma e ciklit të parë të studimeve bachelor, por në momentin që do të ndryshojë pozicionin e punës dhe do të kalojë në pozicion tjetër ku kërkohet shprehimisht diplomë në shkenca juridike, niveli i diplomës master profesional ose shkencor apo diplomë e integruar, atëherë duhet të kalojë provimin. Në këtë rast ky ndryshim do të duhet të harmonizohet me ndryshime në legjislacionin e shërbimit civil dhe duhet saktësuar se ky rregull nuk prek nëpunësit ekzistues por ata që janë diplomuar pas fillimit të zbatimit të ligjit për provimin e shtetit.

1.25 Në këtë projektligj mungojnë një dispozitë tranzitore ku të parashikohet se të gjithë personat e diplomuar para vitit x kur të fillojnë provimet nuk preken nga ligji.

1.26 Lind nevoja që të diskutohet me universitetet dhe Ministrinë e Arsimit statusi i diplomave të personave që do të studiojnë/apo studiojnë jashtë Shqipërisë dhe Ministria e Arsimit u njeh diplomat. Kurrikulat janë tërësisht të ndryshme për fushat mbi cilat do zhvillohet testimi. Sugjerojmë një nen të posaçëm për diplomat e fituara jashtë Shqipërisë.

1.27 Së fundi, në përputhje me standardet e teknikës legjislative në Shqipëri, gjykojmë se shtojcat e këtij ligji duhet të jenë akte nënligjore të miratuara nga Ministria përgjegjëse ose me vendim të Këshillit të Provimit të Shtetit nëse ai klasifikohet si organ i pavarur. Një pjesë e përmbajtjes së shtojcave, për të siguruar qëndrueshmëri më të lartë të rregullimeve ligjore si për shembull kriteret e testuesve, procedura e përzgjedhjes etj., mund të përfshihen në tekstin e ligjit. Elementët e tjerë të parashikuar në këto shtojca kanë natyrën e udhëzimeve procedurale dhe nuk janë karakteristikë për mënyrën e hartimit të ligjeve sipas teknikës legjislative të zbatuar në Shqipëri. Gjithashtu, vendosja e këtyre dispozitave nëpërmjet akteve nënligjore, krijon mundësi për të rritur fleksibilitetin e organizimit të provimit të shtetit dhe të funksionimit të strukturave që do të merren me këtë organizim. Në kushtet kur po ngrihet një organ i ri me natyrë administrative, është e nevojshme që të lihen hapësira në ligj për të përmirësuar në vijimësi performancën e tij.