E diskutueshme kushtetutshmëria e atributit të vëzhguesit ndërkombëtar për të dhënë mendime ndryshe/paralele ndaj vendimeve të Kolegjit të Posaçëm të Apelimit (KPA)

Sikurse dihet, edhe pse një mekanizëm jo vendimmarrës apo i detyrueshëm, Operacioni Ndërkombëtar i Monitorimit përbën një instrument tepër të rëndësishëm, i cili, bazat themelore të përgjegjësive të tij i ka të parashikuara në dispozitat e aneksit kushtetues dhe më konkretisht në nenin B të tij, ku përcaktohet se ONM do të mbështesë procesin e rivlerësimit nëpërmjet monitorimit dhe mbikëqyrjes së gjithë procesit. Ky Operacion përfshin partnerët në kuadër të procesit të integrimit europian dhe bashkëpunimit euro-atlantik dhe udhëhiqet nga Komisioni Europian.

Për rolin e vëzhguesve ndërkombëtarë është shprehur edhe Komisioni i Venecias, në raportin e tij përfundimtar për draftin e rishikuar të amendamenteve kushtetuese për reformën në drejtësi (https://www.venice.coe.int/ëebforms/documents/?pdf=CDL-AD(2016)009-e). Ndër të tjerash, në paragrafin 73 të këtij opinioni, Komisioni i Venecias rekomandon se vëzhguesit ndërkombëtar kanë të drejta procedurale të rëndësishme dhe luajnë një rol të ngjashëm me atë të avokatit të përgjithshëm në Francë – një magjistrat i pavarur që përfaqëson interesin publik dhe këshillon gjykatën se si duhet zgjidhur rasti, por pa votuar për çështjen konkrete. Kompetencat e vëzhguesve të pavarur duhet të konfirmojnë pozitën e tyre si vëzhgues “rojtarë” që garantojnë veçanërisht transparencën në proces, ndërkohë që vendimmarrja duhet të lihet në duart e një autoriteti vendas.

Në raportet e monitorimit të procesit të vettingut, Komiteti Shqiptar i Helsinkit (KShH) ka vlerësuar me nota pozitive angazhimin e vëzhguesve ndërkombëtar, të cilët me rekomandimet dhe konkluzionet e tyre gjatë procesit të rivlerësimit kalimtar të vettingut, kanë kontribuar në forcimin e përgjegjshmërisë dhe paanshmërisë së institucioneve të vettingut, por gjithashtu edhe në forcimin e besueshmërisë së publikut ndaj këtij procesi.

Para disa javësh u njohëm me anë të medias me mendimin ndryshe/paralel të vëzhguesit të Operacionit Ndërkombëtar të Monitorimit, për vendimin e dhënë nga Kolegji  Posaçëm i Apelimit ndaj subjektit të rivlerësimit, A.Sevdari.

Duke marrë shkas nga ky opinion, Komiteti Shqiptar i Helsinkit ju drejtua me kërkesë zyrtare për informacion, Kolegjit të Posaçëm të Apelimit, me anë të të cilit kërkoi, vendosjen në dispozicion të kopjeve të të gjitha mendimeve ndryshe/paralele të paraqitura nga vëzhguesit ndërkombëtar për vendimet e KPA-së (përfshi këtu edhe mendimin për vendimin e formës së prerë të KPA-së ndaj subjektit A.Sevdari).

Me shkresën e dt.06.08.2019, Kolegji i Posaçëm i Apelimit informoi KShH-në se, me përjashtim të çështjes A.Sevdari, vëzhguesit ndërkombëtar nuk kanë paraqitur mendime ndryshe apo paralele për vendimet e tjera të këtij Kolegji, në kuadër të procesit të rivlerësimit. Rrjedhimisht, mendimi paralel/ndryshe i përfaqësuesve të ONM-së për vendimin nr.6/2019, dt.28.02.2019 të Kolegjit që i përket subjektit A.Sevdari përbën precedentin e parë të vëzhguesve ndërkombëtar për të operuar me këtë instrument të diskutueshëm nga pikëpamja kushtetuese por edhe ligjore. Ky mendim apo opinion ndryshe dhe gjendet i publikuar në linkun

https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/dissenting_opinion_antoneta_sevdari_final-2.docx .

Dëshiroj të citoj vetëm dy-tre paragrafë të mendimit ndryshe/paralel të vëzhguesit ndërkombëtar për çështjen “Sevdari”. Ky mendim i cili është rreth 11 faqe parashtron ndër të tjerash se “Përfundimi i Kolegjit të Apelit ndryshon nga ai i Komisionit të Pavarur të Kualifikimit, i cili – në bazë të të njëjtit grup dokumentesh dhe rrethanash – jo në mënyrë të paarsyeshme konkludoi që subjekti i vlerësimit ka bërë deklarim të mjaftueshëm për pasuritë e saj. Unë nuk do të përqendrohem në analizën e fakteve që çuan Kolegjin e Apelit për të bërë një interpretim të ndryshëm të provave në dispozicion. Më tepër do të shtjelloj kualifikimin ligjor që është zbatuar. Me respekt mendoj se në rastin e subjektit Antoneta Sevdari nuk ishte e saktë që gjetjet e mësipërme të klasifikoheshin në kuptimin e “deklarimit të pamjaftueshëm”, sipas nenit 61, pika 3 të ligjit nr. 84/2016. Si pasojë, vlerësoj se sanksioni i shkarkimit nga detyra ishte zbatuar në mënyrë të paarsyeshme”.

Arsyeja se përse kam ndërmarrë nismën për të shkruajtur këtë opinion ligjor nuk është për të kundërshtuar përmbajtjen e mendimit ndryshe/paralel të vëzhguesit ndërkombëtar z. Ferdinando Buatier de Mongeot. Një arsye më parimore se kjo më shtyu të ndaj këtë shkrim me lexuesit. Shkurtimisht, këto mendime kam patur rastin t’ja referoj personalisht përfaqësuesvee të ONM-së, në një takim me përfaqësues të shoqërisë civile pak kohë më parë. Më konkretisht, analiza që kam pasqyruar në këtë opinion ligjor i përgjigjet këtyre pyetjeve. Së pari, a është parashikuar apo jo në Kushtetutë e drejta e vëzhguesit ndërkombëtar për të dalë me një mendim ndryshe/paralel. Së dyti, a mundet vëzhguesi i ONM-së në parim të dalë me një mendim ndryshe/paralel për një vendim të formës së prerë, sikurse është vendimi i Kolegjit të Posaçëm të Apelimit? A krijon precedenti i mendimit paralel të vëzhguesit ndërkombëtar, Z. De Mongeot, për vendimin e KPA-së, premisa të njëanshme dhe jo objektive, për tu përdorur nga subjekti gjatë gjykimit të çështjes në Gjykatën e Strasburgut?

Sikurse është analizuar gjerësisht në vendimet e Gjykatës Kushtetuese, një nga parimet themelore të shtetit të së drejtës është parimi i hierarkisë së normave juridike. Në nenin 4, pika 2 të Kushtetutës parashikohet se, “Kushtetuta është ligji më i lartë në Republikën e Shqipërisë”.

Në nenin 4/3 të Kushtetutës parashikohet se dispozitat kushtetuese zbatohen drejtpërsëdrejti, përveç rasteve kur Kushtetuta parashikon ndryshe. Sipas këtij parimi themelor kur rregulli kushtetues parashikohet shprehimisht, ai nuk mund të mënjanohet dhe as të tejkalohet, por duhet të zbatohet drejtpërsëdrejti. Përjashtimi kushtetues i parashikuar në këtë dispozitë nënkupton se normat kushtetuese mund edhe të mos gjejnë zbatim drejtpërsëdrejti, kur Kushtetuta ka ngarkuar posaçërisht organet shtetërore përkatëse për të nxjerrë ligjet dhe aktet e tjera nënligjore, me qëllim rregullimin e marrëdhënieve në fusha të ndryshme dhe në përputhje me hierarkinë e normave (vendimi nr.41/2017, paragrafi 15). Fryma dhe qëllimi i kushtetutëbërësit në lidhje me rregullimet kushtetuese nuk mund të anashkalohet …  (po aty, paragrafi 16). Në vendimin nr.14 të vitit 2006, Gjykata Kushtetuese thekson ndër të tjerash se “çdo mekanizëm apo institucion kushtetues duhet të jetë i përmbajtur në ushtrimin e kompetencave të tij brenda hapësirës kushtetuese, pa cenuar kompetencat legjitime dhe funksionet kushtetuese të institucioneve të tjera…”.

Në nenin “B” të aneksit kushtetues janë parashikuar shprehimisht dhe qartazi detyrat e vëzhguesit ndërkombëtar, më konkretisht në pikën 3 të tij ku parashikohet se, vëzhguesi ndërkombëtar ushtron këto detyra:

1. a) i jep rekomandime Kuvendit lidhur me kualifikimin dhe përzgjedhjen e kandidatëve për pozicionin e anëtarit të Komisionit, gjyqtarit të Kolegjit të Apelimit dhe Komisionerit Publik;
2. b) paraqet gjetje dhe mendime mbi çështje që shqyrtohen nga Komisioni dhe nga Kolegji i Apelimit, si dhe kontribuon për kontrollin e figurës sipas nenit DH. Lidhur me këto gjetje, vëzhguesi ndërkombëtar mund të kërkojë që Komisioni ose Kolegji i Apelimit

të marrë në shqyrtim prova ose të paraqesë prova të marra nga organet shtetërore, entitetet e huaja ose personat privatë, sipas ligjit;

1. c) u jep komisionerëve publikë rekomandime me shkrim për të paraqitur ankim. Në rast se Komisioneri Publik nuk i zbaton rekomandimet, ai përgatit një raport me shkrim duke dhënë arsyet e refuzimit;

ç) kanë të drejtën të marrin të gjithë informacionet menjëherë, të dhënat për persona dhe dokumentet e nevojshme, me qëllim monitorimin e procesit të rivlerësimit në të gjitha nivelet dhe fazat.

Sikurse mund të vërehet, nga formulimi i kësaj dispozite kushtetuese por edhe nga mendimi i Komisionit të Venecias për këto dispozita, ky rol i kufizuar i është dhënë ONM-së në mënyrë që të mos ndërhyjë në sovranitetin e vendit. Sipas kësaj dispozite, vëzhguesit e ONM-së kanë një rol pro-aktiv përgjatë gjithë procedurës së vettingut dhe jo pasi ky proces ka përfunduar me vendim të formës së prerë. Të gjitha detyrat e tyre janë në një funksion plotësues dhe mbështetës ndaj institucioneve të pavarura të vettingut dhe për sa kohë këto organe kanë përgjegjësi dhe kompetenca ndaj procedurës së rivlerësimit kalimtar ndaj subjektit. Këto detyra rrjedhin pikërisht nga veprimtaria mbikëqyrëse e paanshme dhe objektive që ONM ka në këtë proces, si pjesë e një mekanizmi ndërkombëtar që duhet të qëndrojë mbi palët. Këto detyra realizohen në faza të ndryshme të procesit të rivlerësimit kalimtar, duke filluar nga hetimi administrativ, seanca dëgjimore, vendimmarrja e KPK-së e cila mund të ankimohet, hetimi dhe gjykimi që realizohet në shkallë të dytë nga Kolegji i Posaçëm i Apelimit, deri në momentin që vendimi i organit të vettingut nuk ka marrë formë të prerë. Pozita më e rëndësishme që i është dhënë vëzhguesve ndërkombëtarë është atributi për të rekomanduar ankim (pra nuk është i detyrueshëm).

Vetë kushtetuta në nenin 179/b, pika 1 të tij ja delegon rregullimin e procedurave dhe kritereve të rivlerësimit kalimtar (vettingut), së pari aneksit kushtetues dhe më pas ligjit. Kuptohet që ky i fundit, pra ligji nr.84/2016 i miratuar nga Kuvendi i RSH nuk duhet të tejkalojë rregullat kushtetuese të detajuara për procesin e vettingut dhe as të cenojë frymën e tyre. Një nga arsyet kryesore që diktoi tek kushtetutbërësi detajimin e gjatë të këtyre dispozitave pikërisht në një aneks kushtetues (çka është atipike për tekstin e aktit themeltar “Kushtetuta”), ishte pikërisht nevoja që të mos prekej nga ligjvënësi (Kuvendi), në asnjë formë apo mënyrë deformimi i rregullave kushtetues qoftë në mënyrë të tërthortë, kur ato të rregulloheshin më tej me ligj të veçantë, për të cilin kërkohet shumicë e cilësuar me 3/5 e anëtarëve të Kuvendit.

Roli i vëzhguesit ndërkombëtar është i qartë, nëse i referohemi jo vetëm dispozitave bazë kushtetuese që parashikojnë detyrat e vëzhguesit të ONM-së por gjithashtu po të lexojmë po në mënyrë sistematike dhe konseguente edhe dispozitat e ligjit nr.84/2016 “Për rivlerësimin kalimtar të gjyqtarëve dhe prokurorëve në Republikën e Shqipërisë”. Së pari duhet theksuar që në këtë ligj nuk ka një dispozitë të caktuar që të detajojë detyrat dhe përgjegjësitë e vëzhguesve të ONM-së. Kjo është e kuptueshme, për sa kohë detyrat e vëzhguesve janë të parashikuar qartazi në nenin B të aneksit Kushtetues, pika 3 të tij. Mgjth, në dispozita të caktuara të ligjit nr.84/2016, në bazë dhe për zbatim të aneksit kushtetues për procesin e vettingut, ka rregullime ligjore të detajuara të detyrave që vëzhguesi ndërkombëtar ka përgjatë këtij procesi. Ajo që në vlerësimin tim ka krijuar konfuzion dhe i ka dhënë hapësirë vëzhguesit të ONM-së të paraqesë mendim ndryshe/paralel për çështjen ndaj subjektit A.Sevdari, është neni 55, pika 5 e ligjit nr.84/2016. Ky nen në fakt edhe pse titullohet “Seanca dëgjimore”, përmban rregulla që i përkasin dhe procedurës së dhënies së vendimit nga Komisioni i Pavarur i Kualifikimit. Sipas kësaj dispozite, vëzhguesi ndërkombëtar merr pjesë në procesin e marrjes së vendimit nga KPK me dyer të mbyllura. Vëzhguesi ndërkombëtar ka të drejtë të shkruajë një mendim ndryshe/paralel që i bashkohet vendimit. Edhe përmbajtja e kësaj dispozite është e diskutueshme në vlerësimin tim si juriste pasi sikurse dihet, në të gjitha juridiksionet quasi gjyqësore apo të pastra gjyqësore, e drejta për të dalë me mendim ndryshe apo me mendim paralel i takon vetëm anëtarëve të një trupe gjykuese. Mgjth, duke marrë për bazë karakterin e veçantë të procesit të vettingut si një masë e jashtëzakonshme dhe tranzitore, dhënia e këtij atributi për vendimet e KPK-së mund të jetë parashikuar nga ligjvënësi në kuadër të kompetencës që gëzon me kushtetutë vëzhguesi ndërkombëtar, për ti paraqitur rekomandime me shkrim Komisionerëve Publikë, për të paraqitur ankim ndaj vendimit të KPK-së. Në një farë mënyre, dhënia e mendimit paralel/ndryshe i shërben Komisionerit Publik për të krijuar një tablo më të qartë për ushtrimin ose jo të së drejtës së ankimit kur vëzhguesi paraqet rekomandim për ta ushtruar këtë të drejtë. Ndërkohë që në kreun VIII të ligjit nr.84/2016 ku flitet për rregullat e posaçme që i përkasin ankimit dhe shqyrtimit të çështjes në Kolegjin e Posaçëm të Apelimit, një atribut i tillë për mendimin paralel/ndryshe nuk parashikohet për vëzhguesin ndërkombëtar ndaj vendimeve të Kolegjit (KPA). Madje në nenin 65, pika 2 të ligjit referohet në mënyrë të shprehur atributi i vëzhguesit ndërkombëtar për të paraqitur rekomandim me shkrim Komisionerit Publik, për të paraqitur ankim. Ky rekomandim jepet nga një komision i përbërë nga të paktën 3 përfaqësues të Operacionit Ndërkombëtar të Monitorimit.

Në Opinionin e vëzhguesit ndërkombëtar Z.De Mongeot, citohet neni F, pika 4 e Aneksit kushtetues ku parashikohet se “Vëzhguesi ndërkombëtar në Kolegjin e Apelimit gëzon të

njëjtat të drejta si dhe vëzhguesi ndërkombëtar pranë Komisionit”. Pavarësisht konfuzionit që mund të krijojë neni 55, pika 5 e ligjit nr.84/2016 dhe referimi më pas në nenin F/4 të aneksit kushtetues, vlerësoj se të drejtat dhe detyrimet që ka vëzhguesi ndërkombëtar i monitorimit nuk mundet të kalojnë përtej procesit të vettingut por janë të lidhura ngushtësisht me periudhën gjatë të cilit ky proces realizohet. Kjo del qartë edhe nga interpretimi literal i nenit B, pika 3 të aneksit kushtetues, ku çdo veprim apo detyrë që vëzhguesi i ONM-së ka është në funksion të procedurës, me qëllim që edhe pse në kontekstin rekomandues dhe jo detyrues, ti japë mundësi institucioneve të vettingut ta korrigjojnë atë, në funksion të interesit publik dhe paanshmërisë së këtyre institucioneve. Në momentin që KPA merr një vendim të formës së prerë, ky mendim paralel/ndryshe i vëzhguesit ndërkombëtar, jo vetëm që tejkalon frymën e dispozitave kushtetuese dhe të ligjit të posaçëm të vettingut nr.84/2016, por gjithashtu krijon premisa për njëanshmëri dhe subjektivizëm nga vëzhguesi sa kohë kemi një vendim të detyrueshëm të dhënë nga institucion vendas, në shkallë të dytë, i cili është vendim përfundimtar dhe i ekzekutueshëm. Me dhënien e vendimit nga KPA, subjekti gëzon vetëm një mjet të fundit ankimi, për t’ju drejtuar Gjykatës Europiane për të Drejtat e Njeriut (Gjykata e Strasburgut). Kjo e drejtë përveçse e parashikuar në Konventën Evropiane të të Drejtave të Njeriut është parashikuar gjithashtu edhe në nenin F, pika 8 të aneksit kushtetues.

Në përfundim, vlen të theksoj se çdo person ka të drejtë të ketë mendimin e tij/saj. Por në rastin konkret, detyrat e Operacionit Ndërkombëtar të Monitorimit janë përcaktuar në mënyrë taksative në kushtetutë dhe mendimet ndryshe/paralele mund të kërkojnë të vënë në lëvizje komisionerët (kur është çështja e ankimit kundër vendimit Komisionit të Pavarur të Rivlerësimit ) por jo mbas dhënies së vendimit të Kolegjit të Apelimit.

Për të gjitha argumentat e parashtruara më sipër, kam mendimin se mendimi paralel/ndryshe i paraqitur nga vëzhguesi i ONM-së mbi vendimin e KPA-se për çështjen A.Sevdari, tejkalon atributet e përcaktuara në nenin “B” të Aneksit të Kushtetutës. Për më tepër, në rastin në fjalë apo në një precedent tjetër të njëjtë nëse do të ketë në të ardhmen nga vëzhguesit ndërkombëtar ndaj vendimeve të KPA-së, mendimi paralel/ndryshe do krijonte premisa për të favorizuar subjektet në proceset e tyre në Gjykatën e Strasburgut. Kjo mund të lëkundë besimin në objektivitetin e një mekanizmi rojtar dhe vëzhgues tepër të rëndësishëm ndërkombëtar si ONM, i cili në përputhje me detyrat kushtetuese kontribuon në rritjen e përgjegjshmërisë dhe paanshmërisë së procesit të vettingut të gjyqtarëve dhe prokurorëve në Republikën e Shqipërisë.

Opinion ligjor nga E.Skëndaj, Drejtore Ekzekutive

 Komiteti Shqiptar i Helsinkit